USTAVNI ZAKON O PRAVIMA NACIONALNIH MANJINA

(Urednički pročišćeni tekst, «Narodne novine», broj 155/02, 47/10 - OUSRH, 80/10, 93/11 - OUSRH)

I. TEMELJNE ODREDBE

Članak 1.
Republika Hrvatska u skladu sa:
– Ustavom Republike Hrvatske
– načelima Povelje Ujedinjenih naroda,
– Općom deklaracijom o pravima čovjeka, Međunarodnim paktom o građanskim i političkim pravima, Međunarodnim paktom o gospodarskim, socijalnim i kulturnim pravima,
– Završnim aktom Organizacije za europsku sigurnost i suradnju, Pariškom Poveljom za Novu Europu i drugim dokumentima OESS-a koji se odnose na prava čovjeka, osobito Dokumentom kopenhaškog sastanka OESS-a o ljudskoj dimenziji i Dokumentom moskovskog sastanka OESS-a o ljudskoj dimenziji,
– Konvencijom Vijeća Europe za zaštitu prava čovjeka i temeljnih sloboda, te protokolima uz tu Konvenciju,
– Međunarodnom konvencijom o ukidanju svih oblika rasne diskriminacije, Konvencijom o sprečavanju i kažnjavanju zločina genocida, Konvencijom o pravima djeteta,
– Deklaracijom o ukidanju svih oblika nesnošljivosti i diskriminacije na temelju vjere i uvjerenja,
– Konvencijom o borbi protiv diskriminacije u oblasti prosvjete,
– Deklaracijom UN o pravima osoba pripadnika nacionalnih ili etničkih, vjerskih i jezičnih manjina,
– Okvirnom konvencijom o zaštiti nacionalnih manjina Vijeća Europe,
– Europskom poveljom o regionalnim i manjinskim jezicima,
– Europskom poveljom o lokalnoj /mjesnoj/ samoupravi,
– Instrumentima SEI za zaštitu manjinskih prava,
– Preporuka iz Lunda o učinkovitom sudjelovanju nacionalnih manjina u javnom životu
obvezuje se na poštivanje i zaštitu prava nacionalnih manjina i drugih temeljnih prava i sloboda čovjeka i građanina, vladavine prava i svih ostalih najviših vrednota svog ustavnog i međunarodnoga pravnog poretka, svim svojim državljanima.

Članak 2.
Pored ljudskih prava i sloboda koje su priznate ustavnim odredbama, Republika Hrvatska priznaje i štiti i sva ostala prava predviđena u međunarodnim dokumentima iz članka 1. ovoga Ustavnog zakona, ovisno o iznimkama i ograničenjima predviđenim ovim dokumentima, bez diskriminacije po spolu, rasi, boji kože, jeziku, vjeroispovjesti, političkom i drugom uvjerenju, nacionalnom i društvenom porijeklu, povezanosti s nacionalnom manjinom, vlasništvu, statusu naslijeđenom rođenjem ili po nekoj drugoj osnovi sukladno članku 14. i 17. stavku 3. Ustava Republike Hrvatske.

Članak 3.
(1) Prava i slobode osoba koje pripadaju nacionalnim manjinama (u daljnjem tekstu: pripadnici nacionalne manjine), kao temeljna ljudska prava i slobode, nedjeljiv su dio demokratskog sustava Republike Hrvatske i uživaju potrebnu potporu i zaštitu, uključujući pozitivne mjere u korist nacionalnih manjina.
(2) Etnička i multikulturna raznolikost i duh razumijevanja, uvažavanja i tolerancije doprinose promicanju razvoja Republike Hrvatske.

Članak 4.
(1) Svaki državljanin Republike Hrvatske ima: pravo slobodno se izjasniti da je pripadnik neke nacionalne manjine u Republici Hrvatskoj; pravo ostvarivati sam ili zajedno s drugim pripadnicima te nacionalne manjine ili zajedno s pripadnicima drugih nacionalnih manjina prava i slobode propisane ovim Ustavnim zakonom i druga manjinska prava i slobode propisana posebnim zakonima.
(2) Pripadnici nacionalnih manjina ostvaruju, jednako kao i drugi građani Republike Hrvatske, prava i slobode utvrđene Ustavom Republike Hrvatske, te prava i slobode propisane ovim Ustavnim zakonom i posebnim zakonima.
(3) Prava i slobode propisane ovim Ustavnim zakonom i prava i slobode pripadnika nacionalnih manjina propisana posebnim zakonima, nacionalne manjine i njihovi pripadnici ostvaruju na način i pod uvjetima propisanim ovim Ustavnim zakonom i posebnim zakonima.
(4) Zabranjuje se bilo kakva diskriminacija temeljena na pripadnosti nacionalnoj manjini. Pripadnicima nacionalnih manjina jamči se jednakost pred zakonom i jednaka pravna zaštita.
(5) Zabranjeno je poduzimanje mjera kojima se mijenja omjer među stanovništvom na područjima nastanjenima osobama koje pripadaju nacionalnim manjinama, a koje su usmjerene na otežavanje ostvarivanja ili ograničavanje prava i sloboda propisanih ovim Ustavnim zakonom i posebnim zakonima.
(6) Ovim Ustavnim zakonom ili posebnim zakonom je moguće ostvarivanje određenih prava i sloboda utvrditi ovisno o brojčanoj zastupljenosti pripadnika nacionalnih manjina u Republici Hrvatskoj ili na nekom njenom području, stečenim pravima i međunarodnim ugovorima koji, sukladno Ustavu Republike Hrvatske, čine dio unutarnjeg pravnog poretka Republike Hrvatske.

Članak 5.
Nacionalna manjina, u smislu ovoga Ustavnog zakona, je skupina hrvatskih državljana čiji pripadnici su tradicionalno nastanjeni na teritoriju Republike Hrvatske, a njeni članovi imaju etnička, jezična, kulturna i/ili vjerska obilježja različita od drugih građana i vodi ih želja za očuvanjem tih obilježja.

Članak 6.
(1) Republika Hrvatska može s drugim državama sklapati međunarodne ugovore kojima će urediti pitanja prava i sloboda pripadnika nacionalnih manjina u Republici Hrvatskoj.
(2) Prilikom sklapanja međunarodnih ugovora iz stavka 1. ovog članka Republika Hrvatska će se zalagati da se njima stvaraju i unaprjeđuju uvjeti potrebni za održavanje i razvijanje kulture pripadnika nacionalnih manjina, te očuvanje bitnih sastojnica njihove samobitnosti, odnosno njihove vjere, jezika, tradicije i kulturne baštine.

Članak 7.
Republika Hrvatska osigurava ostvarivanje posebnih prava i sloboda pripadnika nacionalnih manjina koja oni uživaju pojedinačno ili zajedno s drugim osobama koje pripadaju istoj nacionalnoj manjini, a kada je to određeno ovim Ustavnim zakonom ili posebnim zakonom, zajedno s pripadnicima drugih nacionalnih manjina, naročito:
1. služenje svojim jezikom i pismom, privatno i u javnoj uporabi, te u službenoj uporabi;
2. odgoj i obrazovanje na jeziku i pismu kojim se služe;
3. uporabu svojih znamenja i simbola;
4. kulturna autonomija održavanjem, razvojem i iskazivanjem vlastite kulture, te očuvanja i zaštite svojih kulturnih dobara i tradicije;
5. pravo na očitovanje svoje vjere te na osnivanje vjerskih zajednica zajedno s drugim pripadnicima te vjere;
6. pristup sredstvima javnog priopćavanja i obavljanja djelatnosti javnog priopćavanja (primanje i širenje informacija) na jeziku i pismu kojim se služe;
7. samoorganiziranje i udruživanje radi ostvarivanja zajedničkih interesa;
8. zastupljenost u predstavničkim tijelima na državnoj i lokalnoj razini, te u upravnim i pravosudnim tijelima;
9. sudjelovanje pripadnika nacionalnih manjina u javnom životu i upravljanju lokalnim poslovima putem vijeća i predstavnika nacionalnih manjina;
10. zaštitu od svake djelatnosti koja ugrožava ili može ugroziti njihov opstanak, ostvarivanje prava i sloboda.

Članak 8.
Odredbe ovoga Ustavnog zakona i odredbe posebnih zakona kojima se uređuju prava i slobode pripadnika nacionalnih manjina moraju se tumačiti i primjenjivati sa svrhom poštivanja pripadnika nacionalnih manjina i hrvatskog naroda, razvijanja razumijevanja, solidarnosti, snošljivosti i dijaloga među njima.

II. PRAVA I SLOBODE

Članak 9.
(1) Pripadnici nacionalnih manjina imaju pravo koristiti svoje prezime i ime na jeziku kojim se služe, te da ono bude službeno priznato njima i njihovoj djeci upisom u matične knjige i druge službene isprave, u skladu s propisima Republike Hrvatske.
(2) Pripadnici nacionalnih manjina imaju pravo da se obrazac osobne iskaznice tiska i popunjava i na jeziku i pismu kojim se služe.

Članak 10.
Pripadnici nacionalnih manjina imaju pravo slobodno služiti se svojim jezikom i pismom, privatno i javno, uključujući pravo na jeziku i pismu kojim se služe isticati oznake, napise i druge informacije u skladu sa zakonom.

Članak 11.
(1) Pravo je pripadnika nacionalnih manjina na odgoj i obrazovanje na svom jeziku i pismu kojim se služe.
(2) Odgoj i obrazovanje pripadnika nacionalne manjine obavlja se u predškolskim ustanovama, osnovnim i srednjim školama te drugim školskim ustanovama (u daljnjem tekstu: školska ustanova) s nastavom na jeziku i pismu kojim se služe, pod uvjetima i na način propisanim posebnim zakonom o odgoju i obrazovanju na jeziku i pismu nacionalnih manjina.
(3) Školske ustanove s nastavom na jeziku i pismu nacionalne manjine mogu se osnivati, te odgoj i obrazovanje provoditi za manji broj učenika od onog koji je propisan za školske ustanove s nastavom na hrvatskom jeziku i pismu.
(4) Nastavni plan i program odgoja i obrazovanja na jeziku i pismu nacionalne manjine uz opći dio obvezno sadrži dio čiji je sadržaj u vezi s posebnošću nacionalne manjine (materinski jezik, književnost, povijest, zemljopis i kulturno stvaralaštvo nacionalne manjine).
(5) Pravo je i obveza učenika koji se odgajaju i obrazuju na jeziku i pismu nacionalnih manjina da uz svoj jezik i pismo uče hrvatski jezik i latinično pismo prema utvrđenom nastavnom planu i programu.
(6) Odgojno obrazovni rad u školskoj ustanovi s nastavom na jeziku i pismu nacionalne manjine obavljaju nastavnici iz reda nacionalne manjine koji potpuno vladaju jezikom i pismom nacionalne manjine, odnosno nastavnici koji nisu iz redova nacionalne manjine, a potpuno vladaju jezikom i pismom nacionalne manjine.
(7) Visoka učilišta organiziraju provođenje programa školovanja odgajatelja, učitelja i nastavnika za obavljanje poslova odgoja i obrazovanja na jeziku i pismu kojim se služe nacionalne manjine u dijelu koji sadrži posebnosti nacionalne manjine (materinski jezik, književnost, povijest, zemljopis i kulturno stvaralaštvo nacionalne manjine).
(8) Pripadnici nacionalnih manjina mogu radi provođenja odgoja i obrazovanja pripadnika nacionalnih manjina, na način i pod uvjetima propisanim zakonima, osnivati predškolske ustanove, osnovne i srednje škole i visoka učilišta.
(9) Učenicima školske ustanove na hrvatskom jeziku i pismu omogućit će se učenje jezika i pisma nacionalne manjine na način propisan posebnim zakonom, prema utvrđenom nastavnom programu od strane nadležnog središnjeg tijela državne uprave, uz osiguranje financijskih sredstava u državnom proračunu i proračunima jedinica lokalne samouprave.

Članak 12.
(1) Ravnopravna službena uporaba jezika i pisma kojim se služe pripadnici nacionalne manjine ostvaruje se na području jedinice lokalne samouprave kada pripadnici pojedine nacionalne manjine čine najmanje trećinu stanovnika takve jedinice.
(2) Ravnopravna službena uporaba jezika i pisma kojim se služe pripadnici nacionalne manjine ostvaruje se i kada je to predviđeno međunarodnim ugovorima koji, sukladno Ustavu Republike Hrvatske, čine dio unutarnjeg pravnog poretka Republike Hrvatske i kada je to propisano statutom jedinice lokalne samouprave ili statutom jedinice područne (regionalne) samouprave u skladu s odredbama posebnog zakona o uporabi jezika i pisma nacionalnih manjina u Republici Hrvatskoj.
(3) Ostali uvjeti i način službene uporabe jezika i pisma kojim se služe pripadnici nacionalne manjine u predstavničkim i izvršnim tijelima i u postupku pred upravnim tijelima jedinica lokalne samouprave i jedinica područne (regionalne) samouprave; u postupku pred tijelima državne uprave prvog stupnja, u postupku pred sudbenim tijelima prvog stupnja; u postupcima koje vode Državno odvjetništvo i javni bilježnici, te pravne osobe koje imaju javne ovlasti, uređuju se posebnim zakonom o uporabi jezika i pisma nacionalnih manjina.

Članak 13.
Zakonom kojim se uređuje uporaba jezika i pisma nacionalnih manjina i/ili statutima jedinica lokalne samouprave propisuju se mjere koje omogućuju na područjima tradicionalno ili u znatnijem broju naseljenim pripadnicima nacionalnih manjina očuvanje tradicijskih naziva i oznaka te davanje naziva naseljima, ulicama i trgovima imena osoba i događaja od značaja za povijest i kulturu nacionalne manjine u Republici Hrvatskoj.

Članak 14.
(1) Slobodna je uporaba znamenja i simbola nacionalnih manjina i obilježavanje praznika nacionalnih manjina.
(2) Uz službenu uporabu znamenja i simbola Republike Hrvatske nacionalne manjine mogu isticati odgovarajuće znamenje i simbole nacionalnih manjina. Kada se izvodi himna i/ili svečana pjesma nacionalne manjine, obvezatno se prije nje izvodi himna Republike Hrvatske.
(3) Jedinice lokalne samouprave i područne (regionalne) samouprave dužne su statutom propisati službenu uporabu i način korištenja zastave i simbola nacionalnih manjina.

Članak 15.
(1) Pripadnici nacionalnih manjina radi očuvanja, razvoja, promicanja i iskazivanja svog nacionalnog i kulturnog identiteta mogu osnivati udruge, zaklade i fundacije te ustanove za obavljanje djelatnosti javnog priopćavanja, kulturne, izdavačke (nakladničke), muzejske, arhivske, knjižnične i znanstvene djelatnosti.
(2) Republika Hrvatska, jedinice lokalne samouprave i područne (regionalne) samouprave sukladno svojim mogućnostima, financiraju djelovanje institucija iz stavka 1. ovoga članka.
(3) Udruge, zaklade, fundacije i ustanove iz stavka 1. ovoga članka mogu u nazivu iskazivati da su nacionalne manjine njihovi osnivači.

Članak 16.
(1) Pripadnici nacionalnih manjina, njihove udruge i vijeća nacionalnih manjina odnosno predstavnici nacionalnih manjina slobodno održavaju veze s narodom s kojim dijele ista etnička, jezična, kulturna i/ili vjerska obilježja, te s pravnim osobama sa sjedištem na području države tog naroda koje obavljaju djelatnosti odgoja i obrazovanja, znanosti, kulture, nakladničke (izdavačke) i humanitarne djelatnosti.
(2) Udruge pripadnika nacionalnih manjina i vijeća nacionalnih manjina odnosno predstavnici nacionalnih manjina mogu od tijela države naroda s kojim dijele obilježja iz stavka 1. ovog članka i od pravnih osoba te države primati bez plaćanja carine novine, časopise, knjige, filmove, videokasete, nosače zvuka, u ograničenom broju primjeraka, koje koriste za svoje potrebe, i mogu ih, bez plaćanja naknade, dijeliti pripadnicima nacionalne manjine.
(3) Udruge pripadnika nacionalnih manjina mogu za pripadnike nacionalnih manjina organizirati gostovanja profesionalnih i amaterskih kulturnoumjetničkih grupa, te organizirati druge kulturne i umjetničke priredbe i izložbe koje pridonose obogaćivanju kulture i identiteta nacionalne manjine. U ovakvim slučajevima strane osobe koje sudjeluju u provođenju priredbi i izložbi ne moraju imati radnu dozvolu.
(4) Pripadnici nacionalnih manjina mogu slobodno izražavati svoju vjersku pripadnost i očitovati svoju vjeru te u skladu s tim pripadati vjerskoj zajednici.

Članak 17.
(1) Na temelju zakona i provedbenih propisa kojima se uređuju djelatnosti javnog priopćavanja, proizvodnje i emitiranja radijskog i televizijskog programa, odgoja i obrazovanja, muzejska, arhivska i knjižnička djelatnost, te zaštita i očuvanje kulturnih dobara stvaraju se uvjeti za upoznavanje svih državljana Republike Hrvatske, osobito djece i mladeži kroz sadržaj odgojnog i obrazovnog rada i obvezne i izborne predmete obrazovanja, s poviješću, kulturom i vjerom nacionalnih manjina.
(2) U cilju ostvarivanja odredbe stavka 1. ovog članka poduzimat će se mjere koje će pripadnicima nacionalnih manjina olakšati pristup medijima.

Članak 18.
(1) Postaje radija i televizije na državnoj, regionalnoj i lokalnoj razini imaju zadaću promicati razumijevanje za pripadnike nacionalnih manjina, proizvoditi i/ili emitirati emisije namijenjene informiranju pripadnika nacionalnih manjina na jezicima nacionalnih manjina, stvaranje i emitiranje programa kojima se potiče i unaprjeđuje održavanje, razvoj i iskazivanje kulturne, vjerske i druge samobitnosti nacionalnih manjina, očuvanje i zaštita njihovih kulturnih dobara i tradicije, te stvaranje i emitiranje programa kojima se pripadnici nacionalne manjine na tom prostoru upoznaju s radom i zadaćama njihova vijeća nacionalnih manjina i predstavnika nacionalnih manjina. Pravne osobe koje obavljaju djelatnost javnog priopćavanja (tisak, radio i televizija) omogućit će udrugama pripadnika nacionalnih manjina i institucijama nacionalnih manjina sudjelovanje u stvaranju programa namijenjenog nacionalnim manjinama.
(2) U državnom proračunu i proračunima jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave osiguravaju se sredstva za sufinanciranje programa radio i televizijskih postaja u njihovom vlasništvu namijenjenih nacionalnim manjinama, sukladno mogućnostima i prema kriterijima koje utvrdi Vlada Republike Hrvatske na prijedlog Savjeta za nacionalne manjine, odnosno nadležna tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave na prijedlog vijeća nacionalnih manjina.
(3) U cilju ostvarivanja prava pripadnika nacionalnih manjina na informiranje putem tiska te radija i televizije na pismu i jeziku nacionalne manjine pripadnici nacionalnih manjina, njihova vijeća nacionalnih manjina i predstavnici nacionalnih manjina, njihove udruge mogu obavljati djelatnost javnog priopćavanja (izdavati novine, proizvoditi i emitirati radijski i televizijski program i obavljati djelatnost novinskih agencija) u skladu sa zakonom.

Članak 19.
(1) Republika Hrvatska jamči pripadnicima nacionalnih ma­njina prava na zastupljenost u Hrvatskom saboru.
(2) Pripadnici nacionalnih manjina, biraju najmanje pet a najviše osam svojih zastupnika u posebnim izbornim jedinicama, u skladu sa zakonom kojim se uređuje izbor zastupnika u Hrvat­ski sabor, a čime ne mogu biti umanjena stečena prava nacionalnih manjina.
(3) Pripadnicima nacionalnih manjina koji u ukupnom stanovništvu Republike Hrvatske sudjeluju s više od 1,5% stanovnika jamči se najmanje jedno, a najviše tri zastupnička mjesta pripadnika te nacionalne manjine, u skladu sa zakonom kojim se uređuje izbor zastupnika u Hrvatski sabor.
(4) Pripadnici nacionalnih manjina, koji u ukupnom stanov­ništvu Republike Hrvatske sudjeluju s manje od 1,5% stanovnika imaju pravo izabrati najmanje četiri zastupnika pripadnika nacionalnih manjina, u skladu sa zakonom kojim se uređuje izbor zastupnika u Hrvatski sabor.

Napomena: sukladno Odluci Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-3597/2010 i dr. od 29. srpnja 2011. (Nar.nov., br. 93/11), pokreće se postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom te se ukida članak 1. Ustavnog zakona o izmjenama i dopunama Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina (Nar. nov., br. 80/10). Do uređenja pitanja, sadržanih u ukinutom članku 1. iz točke I. ove izreke, u skladu s ustavnim zahtjevima obrazloženim u ovoj odluci, primjenjuju se pravila iz članka 19. Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina (Nar. nov., br. 155/02, 47/10 – odluka i rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-1029/2007 i dr. od 7. travnja 2010.).


Članak 20.
(1) Republika Hrvatska jamči pripadnicima nacionalnih manjina pravo na zastupljenost u predstavničkim tijelima jedinica lokalne samouprave i predstavničkim tijelima jedinica područne (regionalne) samouprave.
(2) Ako u predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave na temelju općeg biračkog prava ne bude izabran bar jedan član pripadnik neke od nacionalnih manjina koje u stanovništvu jedinice lokalne samouprave sudjeluju s više od 5%, a s manje od 15%, broj članova predstavničkog tijela jedinice lokalne samouprave povećat će se za jednog člana, a izabranim će se smatrati onaj pripadnik nacionalne manjine koji nije izabran prvi po redu prema razmjernom uspjehu svake liste na izborima ako zakonom kojim se uređuje izbor članova predstavničkog tijela jedinice lokalne samouprave nije drugačije određeno.
(3) Ako u predstavničkom tijelu jedinice lokalne samouprave na temelju općeg biračkog prava ne bude osigurana zastupljenost onoliko članova pripadnika nacionalne manjine, koja u stanovništvu jedinice lokalne samouprave sudjeluje s najmanje 15%, koliko osigurava zastupljenost pripadnika te nacionalne manjine srazmjerno njenom udjelu u stanovništvu jedinice lokalne samouprave, broj članova predstavničkog tijela jedinice povećat će se do broja koji je potreban da bi zastupljenost bila ostvarena, a izabranim će se smatrati oni pripadnici određene manjine koji nisu izabrani, po redu prema razmjernom uspjehu svake liste na izborima ako zakonom kojim se uređuje izbor članova predstavničkog tijela jedinice lokalne samouprave nije drugačije određeno.
(4) Ako u predstavničkom tijelu jedinice područne (regionalne) samouprave na temelju općeg biračkog prava ne bude osigurana zastupljenost onoliko članova pripadnika nacionalne manjine koja u stanovništvu te jedinice sudjeluje s više od 5%, koliko im osigurava zastupljenost srazmjerno njihovom udjelu u stanovništvu jedinice područne (regionalne) samouprave, broj članova predstavničkog tijela jedinice povećat će se do broja koji je potreban da bi zastupljenost bila ostvarena, a izabranim će se smatrati oni pripadnici određene manjine koji nisu izabrani, po redu prema razmjernom uspjehu svake liste na izborima ako zakonom kojim se uređuje izbor članova predstavničkog tijela jedinice područne (regionalne) samouprave nije drugačije određeno.
(5) Ako se ni primjenom odredbi stavaka 2. i 3. ovoga članka ne postigne zastupljenost predstavnika nacionalnih manjina u predstavničkom tijelu jedinice lokalne samouprave, odnosno ako se ni primjenom odredbi stavka 4. ovoga članka ne postigne zastupljenost predstavnika nacionalnih manjina u predstavničkom tijelu jedinice područne (regionalne) samouprave, u skladu s ovim odredbama, u jedinici samouprave raspisat će se dopunski izbori.
(6) Kandidiranje i izbor članova predstavničkog tijela jedinice lokalne samouprave odnosno jedinice područne (regionalne) samouprave prema odredbama stavaka 2., 3., 4. i 5. ovoga članka uređuje se zakonom kojim se uređuje izbor članova predstavničkih tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave.
(7) Za određivanje broja pripadnika nacionalne manjine radi provođenja odredbi ovoga članka mjerodavni su službeni rezultati popisa stanovništva. Prije provođenja svakih izbora, službeni rezultati popisa stanovništva o broju pripadnika nacionalnih manjina u jedinici lokalne samouprave, odnosno jedinici područne (regionalne) samouprave korigiraju se (uvećavaju ili umanjuju) za onaj broj birača koji su upisani ili brisani iz popisa birača te jedinice od popisa stanovništva do posljednjega potvrđenog popisa birača.

Članak 21.
Jedinice lokalne samouprave i jedinice područne (regionalne) samouprave u kojima pripadnici nacionalnih manjina ne čine većinu stanovništva mogu svojim statutima odrediti da se u predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave odnosno jedinice područne (regionalne) samouprave biraju pripadnici nacionalnih manjina ili veći broj pripadnika nacionalnih manjina nego što proizlazi iz njihovog udjela u ukupnom stanovništvu jedinice.

Članak 22.
(1) U jedinici lokalne samouprave i jedinici područne (regionalne) samouprave (u daljnjem tekstu: jedinica samouprave) u kojoj se prema odredbama ovog Ustavnog zakona treba osigurati srazmjerna zastupljenost članova njenog predstavničkog tijela iz reda pripadnika nacionalnih manjina osigurava se zastupljenost predstavnika nacionalne manjine u njenom izvršnom tijelu.
(2) Pripadnicima nacionalnih manjina osigurava se zastupljenost u tijelima državne uprave i pravosudnim tijelima sukladno odredbama posebnog zakona i drugih akata o politici zapošljavanja u tim tijelima, vodeći računa o sudjelovanju pripadnika nacionalnih manjina u ukupnom stanovništvu na razini na kojoj je ustrojeno tijelo državne uprave ili pravosudno tijelo i stečenim pravima.
(3) Pripadnicima nacionalnih manjina osigurava se zastupljenost u tijelima uprave jedinica samouprave sukladno odredbama posebnog zakona kojim se uređuje lokalna i područna (regionalna) samouprava i drugih akata o politici zapošljavanja u tim tijelima i sukladno stečenim pravima.
(4) U popunjavanju mjesta iz stavka 2. i 3. ovoga članka, prednost pod istim uvjetima imaju predstavnici nacionalnih manjina.

III. VIJEĆA I PREDSTAVNICI NACIONALNIH MANJINA U JEDINICAMA SAMOUPRAVE

Članak 23.
S ciljem unaprjeđivanja, očuvanja i zaštite položaja nacionalnih manjina u društvu pripadnici nacionalnih manjina biraju, na način i pod uvjetima propisanim ovim Ustavnim zakonom, svoje predstavnike radi sudjelovanja u javnom životu i upravljanju lokalnim poslovima putem vijeća i predstavnika nacionalnih manjina u jedinicama samouprave.

Članak 24.
(1) U jedinicama samouprave na čijem području pripadnici pojedine nacionalne manjine sudjeluju s najmanje 1,5% u ukupnom stanovništvu jedinice samouprave, u jedinicama lokalne samouprave na čijem području živi više od 200 pripadnika pojedine nacionalne manjine, te u jedinicama područne (regionalne) samouprave na čijem području živi više od 500 pripadnika nacionalne manjine, pripadnici svake takove nacionalne manjine mogu izabrati vijeće nacionalnih manjina.
(2) U vijeća nacionalnih manjina općine bira se 10 članova, u vijeća nacionalnih manjina grada bira se 15, a u vijeće nacionalnih manjina županije bira se 25 članova pripadnika nacionalne manjine.
(3) U slučajevima kada nije ispunjen barem jedan od uvjeta iz stavka 1. ovoga članka za izbor vijeća nacionalnih manjina, a na području jedinice samouprave živi najmanje 100 pripadnika nacionalne manjine, za područje ovakove jedinice samouprave bira se predstavnik nacionalnih manjina.
(4) Kandidate za članove vijeća nacionalnih manjina odnosno kandidate za predstavnike nacionalnih manjina mogu predlagati udruge nacionalnih manjina ili najmanje 20 pripadnika nacionalne manjine s područja općine, odnosno 30 s područja grada i 50 s područja županije.
(5) Članovi vijeća nacionalnih manjina i predstavnici nacionalnih manjina biraju se neposredno tajnim glasovanjem za razdoblje od četiri godine, a na postupak izbora i druga pitanja u svezi s njihovim izborom shodno se primjenjuju odredbe zakona kojim se uređuje izbor članova predstavničkih tijela jedinica lokalne samouprave.
(6) Za određivanje broja pripadnika nacionalne manjine radi provođenja odredbi ovoga članka mjerodavan je popis stanovništva korigiran (uvećan ili umanjen) za onaj broj birača koji su upisani ili brisani iz popisa birača koji se sastavlja radi izbora članova predstavničkih tijela jedinica lokalne samouprave.

Članak 25.
(1) Vijeće nacionalne manjine je neprofitna pravna osoba. Svojstvo pravne osobe stječe upisom u registar vijeća nacionalnih manjina kojeg vodi ministarstvo nadležno za poslove opće uprave.
(2) Za svoje obveze vijeće nacionalne manjine odgovara svojom cjelokupnom imovinom.
(3) Naziv vijeća nacionalne manjine mora biti na hrvatskom jeziku i latiničnom pismu, te na jeziku i pismu kojim se služi nacionalna manjina koja je osnovala vijeće.
(4) Naziv vijeća nacionalne manjine mora sadržavati oznaku nacionalne manjine i oznaku područja za koje je izabrana.
(5) Ministar nadležan za poslove opće uprave propisat će pravilnikom sadržaj registra vijeća nacionalnih manjina i način njegova vođenja, te obrazac zahtjeva za upis u registar vijeća nacionalnih manjina.

Članak 26.
Članovi vijeća nacionalne manjine tajnim glasovanjem biraju predsjednika vijeća. Vijeće nacionalne manjine bira i osobu koja će zamjenjivati predsjednika vijeća u slučaju njegove odsutnosti ili spriječenosti.

Članak 27.
(1) Vijeće nacionalne manjine donosi program rada, financijski plan i završni račun, te statut kojim se uređuju pitanja od značaja za rad vijeća.
(2) Predsjednik vijeća nacionalne manjine predstavlja i zastupa vijeće, saziva sjednice vijeća i ima prava i obveze određene statutom vijeća.
(3) Statut, program rada, financijski plan i završni račun vijeće nacionalne manjine donosi većinom glasova svih članova.
(4) Statut, financijski plan i završni račun vijeća nacionalnih manjina objavljuju se u službenom glasilu jedinice lokalne ili područne (regionalne) samouprave za čije je područje osnovano.

Članak 28.
(1) Jedinice samouprave osiguravaju sredstva za rad vijeća nacionalnih manjina, uključujući sredstva za obavljanje administrativnih poslova za njihove potrebe, a mogu osigurati i sredstva za provođenje određenih aktivnosti utvrđenih programom rada vijeća nacionalne manjine.
(2) Sredstva za ostvarivanje određenih programa vijeća nacionalnih manjina mogu se osigurati i u državnom proračunu Republike Hrvatske.

Članak 29.
(1) Sredstva koja vijeće nacionalne manjine ostvari od svoje imovine; od donacija, poklona, nasljedstva; ili po drugom osnovu, mogu se koristiti samo za djelatnosti i poslove od značaja za nacionalnu manjinu utvrđenih u programu rada vijeća nacionalne manjine.
(2) Sredstva koja vijeće nacionalne manjine ostvari iz državnog proračuna Republike Hrvatske ili proračuna jedinice samouprave mogu se koristiti isključivo za namjene određene proračunom i zakonom, odnosno odlukom kojima se uređuje izvršenje proračuna, odnosno za namjene, kada se radi o sredstvima državnog proračuna Republike Hrvatske, koje odredi Savjet za nacionalne manjine.
(3) Kada vijeće nacionalne manjine nabavlja robe ili usluge ili izvodi radove sredstvima iz stavka 2. ovoga članka može ih koristiti samo pod uvjetima i na način propisan Zakonom o javnoj nabavi.

Članak 30.
(1) Članovi vijeća nacionalne manjine svoje dužnosti obavljaju, u pravilu, na dragovoljnoj osnovi i s pažnjom dobrog gospodara.
(2) Članovi vijeća nacionalne manjine iz sredstava vijeća mogu primati samo naknadu troškova koje su imali u obavljanju poslova za vijeće i nagradu, za mjesečno ili neko drugo razdoblje ako to odobri i do visine koju odobri ministar nadležan za opću upravu.

Članak 31.
(1) Vijeća nacionalnih manjina u jedinici samouprave imaju pravo:
– predlagati tijelima jedinice samouprave mjere za unaprjeđivanje položaja nacionalne manjine u državi ili na nekom njenom području, uključujući davanje prijedloga općih akata kojima se uređuju pitanja od značaja za nacionalnu manjinu tijelima koja ih donose;
– isticati kandidate za dužnosti u tijelima državne uprave i tijelima jedinica samouprave;
– biti obaviješteni o svakom pitanju o kome će raspravljati radna tijela predstavničkog tijela jedinice samouprave, a tiče se položaja nacionalne manjine;
– davati mišljenja i prijedloge na programe radijskih i televizijskih postaja na lokalnoj i regionalnoj razini namijenjene nacionalnim manjinama ili na programe koji se odnose na manjinska pitanja.
(2) Tijela jedinica samouprave svojim općim aktima uredit će način, rokove i postupak ostvarivanja prava utvrđenih u stavku 1. ovoga članka.

Članak 32.
(1) Poglavarstvo jedinice samouprave dužno je u pripremi prijedloga općih akata od vijeća nacionalnih manjina osnovanih za njeno područje zatražiti mišljenje i prijedloge o odredbama kojima se uređuju prava i slobode nacionalnih manjina.
(2) Ako vijeće nacionalne manjine smatra da je opći akt jedinice samouprave ili neka njegova odredba protivan Ustavu, ovomu Ustavnom zakonu ili posebnim zakonima kojima se uređuju prava i slobode nacionalnih manjina, dužna je o tome odmah obavijestiti ministarstvo nadležno za opću upravu. Obavijest o tome uputit će i poglavarstvu jedinice samouprave i Savjetu za nacionalne manjine.
(3) Ministarstvo nadležno za opću upravu, ako ocijeni da je opći akt iz stavka 2. ovoga članka ili neka njegova odredba protivan Ustavu, ovomu Ustavnom zakonu ili posebnim zakonima kojima se uređuju prava i slobode nacionalnih manjina, obustavit će, u roku od osam dana, njegovu primjenu.
(4) Odluka o obustavi od primjene dostavlja se bez odgađanja općinskom načelniku, gradonačelniku, odnosno županu, predsjedniku predstavničkog tijela koje je opći akt donijelo, a obavijest o donošenju odluke dostavlja Savjetu za nacionalne manjine i vijeću nacionalne manjine na temelju čije je obavijesti odluka donijeta.
(5) Ministarstvo nadležno za opću upravu proslijeđuje Vladi Republike Hrvatske odluku o obustavi od primjene općeg akta s prijedlogom za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom pred Ustavnim sudom Republike Hrvatske i o tome obavještava jedinicu samouprave.
(6) Obustava od primjene općeg akta prestaje ako Vlada Republike Hrvatske ne pokrene postupak iz stavka 5. ovoga članka u roku od 30 dana od dana zaprimanja odluke iz stavka 5. ovoga članka.

Članak 33.
(1) Dva ili više vijeća nacionalnih manjina osnovanih u istoj jedinici lokalne samouprave, dva ili više vijeća nacionalnih manjina osnovanih u različitim jedinicama lokalne samouprave, dva ili više vijeća nacionalnih manjina osnovanih u istoj jedinici područne (regionalne) samouprave te dva ili više vijeća nacionalnih manjina osnovanih u različitim jedinicama područne (regionalne) samouprave mogu radi usklađivanja ili unaprjeđivanja zajedničkih interesa osnovati koordinacije vijeća nacionalnih manjina.
(2) Vijeća nacionalnih manjina kroz koordinaciju vijeća nacionalnih manjina usaglašavaju stavove o pitanjima iz svog djelokruga.
(3) Vijeća nacionalnih manjina mogu koordinaciju vijeća nacionalnih manjina ovlastiti da poduzima u njihovo ime pojedine mjere iz članka 31. ovoga Ustavnog zakona.
(4) Smatra se da su vijeća nacionalnih manjina jedinica područne (regionalne) samouprave osnovale koordinaciju vijeća nacionalnih manjina za područje Republike Hrvatske kada je sporazumu o osnivanju ove koordinacije pristupilo više od polovine vijeća nacionalnih manjina područne (regionalne) samouprave. (5) Koordinacija vijeća nacionalnih manjina za područje Republike Hrvatske iz stavka 4. ovoga članka je neprofitna pravna osoba. Svojstvo pravne osobe stječe upisom u registar kojeg vodi ministarstvo nadležno za poslove opće uprave. Način rada i financiranja koordinacija uređuju se zakonom.
(6) Izabrana nacionalna vijeća nacionalnih manjina djeluju kao koordinacija vijeća nacionalnih manjina.
(7) Kada je to određeno međunarodnim ugovorima funkciju koordinacije nacionalne manjine može vršiti i krovna udruga te manjine.
(8) Srpsko narodno vijeće djeluje kao Koordinacija vijeća srpske nacionalne manjine za područje Republike Hrvatske i ima pravnu osobnost.
(9) Koordinacija vijeća nacionalnih manjina koju su vijeća nacionalnih manjina jedinica područne (regionalne) samouprave osnovale za područja Republike Hrvatske može donositi odluke o znamenju i simbolima nacionalnih manjina i način obilježavanja praznika nacionalnih manjina uz suglasnost Savjeta za nacionalne manjine.
 
Napomena: sukladno Odluci Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-3786/2010 i U-I-3553/2011 od 29. srpnja 2011. (Nar.nov., br. 93/11), pokreće se postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 4. Ustavnog zakona o izmjenama i dopunama Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina (Nar. nov., br. 80/10) te se u stavku 1. ukidaju odredbe kojima se članak 33. Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina (»Narodne novine« broj 155/02., 47/10. – odluka i rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-1029/2007 i dr. od 7. travnja 2010.) dopunjuje novim stavcima 7. i 8.


Članak 34.
(1) Predstavnik nacionalne manjine svoje poslove obavlja pod nazivom koji mora biti na hrvatskom jeziku i latiničnom pismu te na jeziku i pismu kojim se služi nacionalna manjina koja ga je izabrala i koji sadrži oznaku područja za koje je izabran.
(2) Predstavnik nacionalne manjine otvara račun sredstava koja se koriste za ostvarivanje manjinskih prava na području jedinice lokalne samouprave za koju je izabran, za financijski plan korištenja tih sredstava i završni račun tih sredstava. Financijski plan i završni račun sredstava koja se koriste za ostvarivanje manjinskih prava objavljuju se u službenom glasilu jedinice lokalne samouprave za čije područje je izabran manjinski predstavnik.
(3) Na predstavnika nacionalne manjine te njegove ovlasti i obveze odgovarajuće se primjenjuju odredbe članaka 28., 29., 30., 31., 32. i 33. ovoga Ustavnog zakona.

IV. SAVJET ZA NACIONALNE MANJINE

Članak 35.
(1) Osniva se Savjet za nacionalne manjine, radi sudjelovanja nacionalnih manjina u javnom životu Republike Hrvatske, a osobito radi razmatranja i predlaganja uređivanja i rješavanja pitanja u svezi s ostvarivanjem i zaštitom prava i sloboda nacionalnih manjina. U tom cilju Savjet surađuje s nadležnim državnim tijelima i tijelima jedinica samouprave, vijećima nacionalnih manjina, odnosno predstavnicima nacionalnih manjina, udrugama nacionalnih manjina i pravnim osobama koje obavljaju djelatnosti kojima se ostvaruju manjinska prava i slobode.
(2) Savjet za nacionalne manjine ima pravo:
– predlagati tijelima državne vlasti da rasprave pojedina pitanja od značenja za nacionalnu manjinu, a osobito provođenje ovoga Ustavnog zakona i posebnih zakona kojima su uređena manjinska prava i slobode;
– predlagati tijelima državne vlasti mjere za unaprjeđivanje položaja nacionalne manjine u državi ili na nekom njenom području;
– davati mišljenja i prijedloge o programima javnih radio postaja i javne televizije namijenjenih nacionalnim manjinama, te o tretiranju manjinskih pitanja u programima javnih radio postaja i javne televizije i drugim sredstvima priopćavanja;
– predlagati poduzimanje gospodarskih, socijalnih i drugih mjera na područjima tradicionalno ili u znatnijem broju nastanjenim pripadnicima nacionalnih manjina kako bi se očuvalo njihovo postojanje na tim područjima,
– tražiti i dobiti od tijela državne vlasti i tijela lokalne i područne (regionalne) samouprave podatke i izvješća potrebna za razmatranje pitanja iz svoga djelokruga;
– pozivati i tražiti nazočnost predstavnika tijela državne vlasti i tijela lokalne i područne (regionalne) samouprave, u čiju nadležnost spadaju pitanja iz djelokruga Savjeta utvrđena ovim Ustavnim zakonom i statutom Savjeta.
(3) Savjet za nacionalne manjine surađuje u pitanjima od interesa za nacionalne manjine u Republici Hrvatskoj s nadležnim tijelima međunarodnih organizacija i institucija koje se bave pitanjima nacionalnih manjina, kao i s nadležnim tijelima matičnih država pripadnika nacionalnih manjina u Republici Hrvatskoj.
(4) Savjet za nacionalne manjine raspoređuje sredstva koja se u državnom proračunu osiguravaju za potrebe nacionalnih manjina. Korisnici sredstava podnose Savjetu godišnja izvješća o trošenju sredstava koja su im doznačena iz državnog proračuna, o čemu Savjet izvješćuje Vladu Republike Hrvatske i Hrvatski sabor.
(5) Ako u roku od 90 dana od donošenja državnoga proračuna, Savjet za nacionalne manjine ne donese odluku o rasporedu sredstava iz stavka 4. ovoga članka, odluku o tome donosi Vlada Republike Hrvatske.

Članak 36.
(1) Članove Savjeta za nacionalne manjine imenuje Vlada Republike Hrvatske na vrijeme od četiri godine i to:
– sedam članova pripadnika nacionalnih manjina iz reda osoba koje predlože vijeća nacionalnih manjina,
– pet članova pripadnika nacionalnih manjina iz reda istaknutih kulturnih, znanstvenih, stručnih, vjerskih djelatnika iz reda osoba koje predlože manjinske udruge i druge organizacije manjina, vjerske zajednice, pravne osobe i građani pripadnici nacionalnih manjina.
(2) Članovi Savjeta za nacionalne manjine su i zastupnici nacionalnih manjina u Hrvatskom saboru.
(3) Savjet za nacionalne manjine ima predsjednika i dva potpredsjednika koje imenuje Vlada Republike Hrvatske iz redova članova Savjeta. Jedan od njih obavezno je član Savjeta iz redova nacionalne manjine koja u ukupnom stanovništvu Republike Hrvatske sudjeluje s više od 1,5%.
(4) Prilikom imenovanja članova Savjeta za nacionalne manjine Vlada Republike Hrvatske vodit će računa o udjelu pripadnika pojedinih nacionalnih manjina u ukupnom stanovništvu Republike Hrvatske, kao i o tome da sastav Savjeta odražava njihovu samobitnost i osobitost, te povijesne vrijednosti, etničku, kulturnu i svaku drugu raznolikost.
(5) Predsjednik i potpredsjednici Savjeta za nacionalne manjine svoju dužnost obavljaju profesionalno, a predsjednik Savjeta je i predstojnik stručne službe Savjeta.
(6) Za obavljanje stručnih i administrativnih poslova za Savjet za nacionalne manjine Vlada Republike Hrvatske osnovat će stručnu službu Savjeta i odrediti okvirni broj njenih službenika i namještenika.
(7) Savjet za nacionalne manjine ima statut koji donosi uz suglasnost Vlade Republike Hrvatske. Statutom se pobliže uređuje djelokrug i organizacija rada Savjeta.
(8) Savjet za nacionalne manjine donosi program rada, financijski plan, završni račun i odluke o raspoređivanju sredstava koja se u državnom proračunu osiguravaju za potrebe nacionalnih manjina.
(9) Savjet za nacionalne manjine će donijeti pravilnik o unutarnjem redu stručne službe Savjeta na prijedlog predsjednika Savjeta.
(10) Savjet za nacionalne manjine odlučuje većinom svih članova.
(11) Program rada Savjeta za nacionalne manjine, financijski plan i završni račun sredstava Savjeta za nacionalne manjine, te akti kojima Savjet za nacionalne manjine raspoređuje sredstva koja se u državnom proračunu osiguravaju za potrebe nacionalnih manjina, objavljuju se u »Narodnim novinama«.

V. NADZOR

Članak 37.
(1) Ostvarivanje prava i sloboda nacionalnih manjina zajamčenih Ustavom, ovim Ustavnim zakonom i posebnim zakonima nadziru tijela državne uprave u pitanjima iz svog djelokruga.
(2) Vlada Republike Hrvatske usklađuje rad tijela državne uprave u primjeni ovog Ustavnog zakona i posebnih zakona koji uređuju pitanja od značenja za nacionalne manjine.
(3) Najmanje jednom godišnje Vlada Republike Hrvatske podnosi Hrvatskom saboru izvješće o provođenju ovoga Ustavnog zakona i o utrošku sredstava koja se u državnom proračunu osiguravaju za potrebe nacionalnih manjina, a Savjet za nacionalne manjine Hrvatskom saboru odnosno njegovom radnom tijelu u čijem je djelokrugu ostvarivanje prava nacionalnih manjina podnosi polugodišnje izvješće o pitanjima koja su u djelokrugu Savjeta te kvartalno izvješće o utrošku sredstava koja su u državnom proračunu osigurana za potrebe nacionalnih manjina.

Članak 38.
(1) Vijeća nacionalnih manjina odnosno predstavnici nacionalnih manjina u jedinici samouprave mogu zatražiti od nadležnog tijela državne uprave da provede nadzor nad primjenom ovoga Ustavnog zakona i posebnih zakona kojima su uređena prava i slobode nacionalnih manjina od strane tijela jedinica samouprave u kojima su osnovane i da poduzmu mjere za zakonito postupanje tih tijela, o čemu obavještava Savjet za nacionalne manjine koji je dužan o svom stajalištu izvijestiti vijeća nacionalnih manjina odnosno predstavnika nacionalnih manjina.
(2) Savjet za nacionalne manjine može zatražiti od Vlade Republike Hrvatske da provede nadzor nad primjenom ovoga Ustavnog zakona i posebnih zakona kojima su uređena prava i slobode nacionalnih manjina od strane tijela državne uprave i da poduzme mjere za zakonito postupanje tih tijela.

VI. PRIJELAZNE I ZAVRŠNE ODREDBE

Članak 39.
(1) Odredba članka 19. ovoga Ustavnog zakona primjenjivat će se od dana stupanja na snagu zakona kojim će sukladno ovoj odredbi biti uređen izbor zastupnika u Hrvatski sabor.
(2) Predstavnička tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave kojima je mandat u tijeku, a u kojima nije ostvareno pravo na zastupljenost predstavnika manjina sukladno odredbama članka 20. ovoga Ustavnog zakona, popunit će se odgovarajućim brojem članova pripadnika nacionalnih manjina u roku od 90 dana od dana stupanja na snagu ovoga Ustavnog zakona.

Članak 40.
Ništa se u ovome Ustavnom zakonu neće tumačiti kao da uključuje bilo kakvo pravo na obavljanje bilo kakve djelatnosti ili izvršavanje čina suprotnih temeljnim načelima međunarodnog prava, te posebice suverenosti, jedinstvenosti, teritorijalne cjelovitosti i nezavisnosti Republike Hrvatske.

Članak 41.
Ovim se Ustavnim zakonom ne mijenjaju niti ukidaju prava nacionalnih manjina utvrđena međunarodnim ugovorima koji, sukladno Ustavu Republike Hrvatske čine dio unutarnjeg pravnog poretka Republike Hrvatske.

Članak 42.
(1) Vlada Republike Hrvatske imenovat će članove Savjeta za nacionalne manjine te predsjednika i potpredsjednike Savjeta najkasnije u roku od 90 dana od dana stupanja na snagu ovoga Ustavnog zakona.
(2) Ako do isteka roka iz stavka 1. ovoga članka ne budu osnovana vijeća nacionalnih manjina ili ako ta vijeća ne predlože Vladi Republike Hrvatske kandidate za članove Savjeta za nacionalne manjine, Savjet za nacionalne manjine činit će članovi imenovani prema odredbi članka 36. stavka 1. podstavka drugog i članovi određeni prema odredbi članka 36. stavka 2. ovoga Ustavnog zakona.
(3) Do osnivanja Stručne službe Savjeta za nacionalne manjine stručne i administrativne poslove za Savjet za nacionalne manjine obavljat će Ured za nacionalne manjine Vlade Republike Hrvatske.

Članak 43.
(1) Danom stupanja na snagu ovoga Ustavnog zakona prestaje važiti odredba članka 4. stavka 1. točke 1. Zakona o uporabi jezika i pisma nacionalnih manjina (»Narodne novine«, br. 51/00.).
(2) Danom stupanja na snagu ovoga Ustavnog zakona prestaje se primjenjivati odredba članka 9. Zakona o izboru članova predstavničkih tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave (»Narodne novine«, br. 33/01.) u dijelu u kojem propisuje izbor članova predstavničkih tijela jedinica lokalne samouprave i jedinica područne (regionalne) samouprave iz reda pripadnika nacionalnih manjina i prestaje važiti odredba članka 61. Zakona o izboru članova predstavničkih tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave.

Članak 44.
Danom stupanja na snagu ovoga Ustavnog zakona prestaje važiti Ustavni zakon o ljudskim pravima i slobodama i o pravima etničkih i nacionalnih zajednica ili manjina u Republici Hrvatskoj (»Narodne novine«, br. 65/91., 27/92., 34/92. – pročišćeni tekst, 51/00. i 105/00. – pročišćeni tekst).

Članak 45.
Ovaj Ustavni zakon stupa na snagu danom objave u »Narodnim novinama«.
Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Jasna Omejec, predsjednica Suda, te suci Mato Arlović, Marko Babić, Snježana Bagić, Slavica Banić, Mario Jelušić, Davor Krapac, Ivan Matija, Antun Palarić, Miroslav Šeparović i Nevenka Šernhorst, odlučujući o prijedlozima za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom, na sjednici održanoj 7. travnja 2010. godine, donio je

ODLUKU

I. Pokreće se postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom i ukida se članak 38. stavak 3. Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina (»Narodne novine«, broj 155/02.).

i

RJEŠENJE

(„Narodne novine“, broj 47/10)

II. Ne prihvaća se prijedlog za brisanje naziva »ustavni« iz imena i teksta Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina (»Narodne novine«, broj 155/02.).
III. Ova odluka i rješenje objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje odluke

1. Predlagatelj Petar Marija Radelj podnio je prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 38. stavka 3. Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina (»Narodne novine«, broj 155/02.).
Predlagatelj smatra da je osporenom odredbom proširena nadležnost Ustavnog suda izvan djelokruga utvrđenog Ustavom te da je, stoga, osporena odredba »neprovediva«. Predmet se vodi pod brojem: U-I-1029/2007.
U drugom prijedlogu za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom istog zakona predlagatelj predlaže da Ustavni sud ukine riječ »ustavni« u sintagmi »ustavni zakon« i u odgovarajućim padežima u tekstu Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina u cijelosti. Ističe da se Ustavni zakon o pravima nacionalnih manjina pogrešno zove jer je riječ o organskom zakonu, a ne o ustavnom zakonu. Predmet se vodi pod brojem: U-I-1030/2007.
2. Osporeni članak 38. stavak 3. Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina glasi:
(3) Vijeća nacionalnih manjina odnosno predstavnici nacionalnih manjina i Savjet za nacionalne manjine imaju pravo, u skladu s odredbama Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske podnijeti ustavnu tužbu Ustavnom sudu Republike Hrvatske, ako po vlastitoj ocjeni ili povodom inicijative pripadnika nacionalne manjine smatraju da su povrijeđena prava i slobode pripadnika nacionalnih manjina propisana ovim Ustavnim zakonom i posebnim zakonima.
Prijedlog je osnovan.
3. Prema članku 5. stavku 1. Ustava, u Republici Hrvatskoj zakoni moraju biti u suglasnosti s Ustavom.
Za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 38. stavka 3. Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina mjerodavni su članci 15. stavak 2., 82. stavak 1., 131. stavak 2. i 128. stavak 4. Ustava te članak 62. stavak 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine«, broj 99/99., 29/02. i 49/02.).
Članak 15. stavak 2. Ustava glasi:
Ravnopravnost i zaštita prava nacionalnih manjina uređuje se ustavnim zakonom koji se donosi po postupku za donošenje organskih zakona.
Članak 82. stavak 1. Ustava glasi:
Zakone (organski zakoni) kojima se uređuju prava nacionalnih manjina Hrvatski sabor donosi dvotrećinskom većinom glasova svih zastupnika.
Članak 131. stavak 2. Ustava glasi:
Ustavni zakon donosi se po postupku određenom za promjenu Ustava.
Članak 128. alineja 4. Ustava glasi:
Ustavni sud Republike Hrvatske:
– odlučuje povodom ustavnih tužbi protiv pojedinačnih odluka državnih tijela, tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave te pravnih osoba s javnim ovlastima kad su tim odlukama povrijeđena ljudska prava i temeljne slobode, kao i pravo na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu zajamčeni Ustavom Republike Hrvatske,
Člankom 62. stavkom 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske propisano je:
(1) Svatko može podnijeti Ustavnom sudu ustavnu tužbu ako smatra da mu je pojedinačnim aktom tijela državne vlasti, tijela jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave ili pravne osobe s javnim ovlastima, kojim je odlučeno o njegovim pravima i obvezama ili o sumnji ili optužbi zbog kažnjivog djela, povrijeđeno ljudsko pravo ili temeljna sloboda zajamčena Ustavom, odnosno Ustavom zajamčeno pravo na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu (u daljnjem tekstu: ustavno pravo).
4. Pri razmatranju osporene odredbe Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina Ustavni sud je pošao od sljedećih stajališta:
Ustavni zakon o Ustavnom sudu Republike Hrvatske po sili članka 131. stavka 2. Ustava jest propis koji ima pravnu snagu samog Ustava (jer se donosi i mijenja u postupku u kojemu se donosi i mijenja Ustav), a Ustavni zakon o pravima nacionalnih manjina je po sili samog Ustava (članak 15. stavak 2.) organski zakon koji se donosi dvotrećinskom većinom glasova svih zastupnika (članak 82. stavak 1.). U tom smislu, neovisno o nazivu »ustavni«, Ustavni zakon o pravima nacionalnih manjina nema snagu Ustava i Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (jer se ne donosi i ne mijenja u postupku u kojemu se donosi i mijenja Ustav).
Sukladno navedenom, uvažavajući članak 5. Ustava, Ustavni zakon o pravima nacionalnih manjina mora biti u suglasnosti s Ustavom, ali i s mjerodavnim odredbama Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske.
5. Iz sadržaja članka 38. stavka 3. Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina proizlazi da vijeća nacionalnih manjina, predstavnici nacionalnih manjina i Savjet za nacionalne manjine imaju pravo Ustavnom sudu podnijeti ustavnu tužbu u ime treće osobe kad, prema vlastitoj ocjeni ili povodom inicijative pripadnika nacionalne manjine, ocijene da su povrijeđena prava i slobode pripadnika nacionalne manjine.
Ustavna tužba posebno je ustavnopravno sredstvo zaštite ustavnih prava u pojedinačnim slučajevima. Ustavnu tužbu može podnijeti svatko, dakle svaka fizička osoba (hrvatski državljanin i stranac), svaka pravna osoba (domaća ili strana), kao i skup pojedinaca kojima je zakonom priznat položaj stranke u postupku. Pretpostavka za podnošenje ustavne tužbe jest da je podnositelj ustavne tužbe nositelj ustavnog prava i da mu je osporenom odlukom državne ili javne vlasti, prema njegovom mišljenju, povrijeđeno neko ustavno pravo čiji je on nositelj.
Polazeći od članka 128. alineje 4. Ustava i članka 62. stavka 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske razvidno je da člankom 38. stavkom 3. Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina nije proširena nadležnost Ustavnog suda, kako to pogrešno smatra predlagatelj, već je osporenom odredbom pravo na podnošenje ustavne tužbe zakonodavac dao i političkim institucijama nacionalnih manjina i tako proširio krug osoba koje mogu podnijeti ustavnu tužbu izvan kruga osoba koje propisuje Ustavni zakon o Ustavnom sudu Republike Hrvatske.
Razmatrajući osporeni članak 38. stavak 3. Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina u odnosu na mjerodavne odredbe Ustava i Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske, Ustavni sud ocjenjuje da osporena odredba nije suglasna s Ustavom i Ustavnim zakonom o Ustavnom sudu Republike Hrvatske.
6. Pritom Ustavni sud napominje da je člancima od 23. do 37. Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina propisan postupak izbora, način rada i nadležnost, odnosno prava predstavnika nacionalnih manjina, vijeća nacionalnih manjina i Savjeta za nacionalne manjine, kao posebnih političkih institucija s ciljem osiguravanja sudjelovanja nacionalnih manjina u javnom i političkom životu Republike Hrvatske. Iz sadržaja navedenih odredaba razvidno je da u nadležnosti navedenih institucija nije predviđeno podnošenje ustavne tužbe Ustavnom sudu.
7. Iz sadržaja članaka 37. i 38. Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina očita je intencija zakonodavca da pripadnicima nacionalnih manjina u ostvarivanju njihovih prava i sloboda utvrđenih Ustavom te prava i sloboda propisanih tim zakonom i posebnim zakonima osigura zaštitu tih prava i pred Ustavnim sudom kroz institut ustavne tužbe. Međutim, Ustavni sud napominje da je člankom 62. stavkom 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske zaštita ljudskih prava i temeljnih sloboda, utvrđenih Ustavom, osigurana svima pa tako i pripadnicima nacionalnih manjina, ali pod pretpostavkama koje su njime propisane.
8. Slijedom navedenog, Ustavni sud je na temelju članka 55. stavaka 1. i 2. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske odlučio kao u točki I. izreke.

Obrazloženje rješenja

9. Člankom 15. stavkom 2. Ustava propisano je da se ravnopravnost i zaštita prava nacionalnih manjina uređuje ustavnim zakonom koji se donosi po postupku za donošenje organskih zakona.
Prema članku 131. stavku 2. Ustava samo je Ustavni zakon o Ustavnom sudu Republike Hrvatske propis koji ima pravnu snagu samog Ustava, a Ustavni zakon o pravima nacionalnih manjina po osnovi članka 82. stavka 1. Ustava organski je zakon koji se donosi dvotrećinskom većinom glasova svih zastupnika.
Naime, iako je riječ o posebnoj većini kakva se zahtijeva i za promjenu Ustava, Ustavni zakon o pravima nacionalnih manjina ne donosi se u postupku za promjenu Ustava, već u zakonodavnom postupku po kojemu se donose organski zakoni iz članka 82. stavka 1. Ustava. Drugim riječima, pri donošenju Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina Hrvatski sabor ne djeluje u svojstvu ustavotvorne skupštine.
Stoga, Ustavni sud ocjenjuje da u konkretnom slučaju sam naziv zakona ne mijenja njegovu pravnu narav i ne čini ga pravno drugačijim od onoga što on po Ustavu i po svom sadržaju jest: organski zakon. U tom smislu Ustavni sud je već zauzeo stajalište u odluci broj: U-I-774/2000 od 20. prosinca 2000. (»Narodne novine«, broj 1/01.)
10. Stoga je, na temelju članka 43. stavka 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske, riješeno kao u točki II. izreke.
Objava ove odluke i rješenja (točka III. izreke) temelji se na članku 29. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske.

Broj: U-I-1029/2007

U-I-1030/2007

Zagreb, 7. travnja 2010.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednica
dr. sc. Jasna Omejec, v. r.
 

Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-3597/2010 i dr. od 29. srpnja 2011.
 
(„Narodne novine“, broj 93/11)
 
Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Jasna Omejec, predsjednica Suda, te suci Mato Arlović, Marko Babić, Snježana Bagić, Slavica Banić, Mario Jelušić, Ivan Matija, Antun Palarić, Aldo Radolović, Duška Šarin i Miroslav Šeparović, odlučujući o prijedlozima za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10.), na sjednici održanoj 29. srpnja 2011. donio je

ODLUKU

I. Pokreće se postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom te se ukida članak 1. Ustavnog zakona o izmjenama i dopunama Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina (»Narodne novine« broj 80/10.).
II. Do uređenja pitanja, sadržanih u ukinutom članku 1. iz točke I. ove izreke, u skladu s ustavnim zahtjevima obrazloženim u ovoj odluci, primjenjuju se pravila iz članka 19. Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina (»Narodne novine« broj 155/02., 47/10. – odluka i rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-1029/2007 i dr. od 7. travnja 2010.).
III. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM

1. Prijedloge za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 1. stavka 2. podstavaka 2. i 3. Ustavnog zakona o izmjenama i dopunama Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina (»Narodne novine« broj 80/10.; u daljnjem tekstu: UZID UZoPNM) podnijeli su:
– Srpski demokratski forum (SDF), kojeg zastupa Veljko Đakula, predsjednik Upravnog odbora (broj ustavnosudskog predmeta: U-I-3597/2010),
– Socijalistička partija Hrvatske (SPH), koju zastupa Milovan Bojčetić, predsjednik, (broj ustavnosudskog predmeta: U-I-3847/2010);
– Đuro Kalanja (broj ustavnosudskog predmeta: U-I-692/2011);
– Hrvatski helsinški odbor za ljudska prava (HHO) sa sjedištem u Zagrebu, kojeg zastupa Ivan Zvonimir Čičak, predsjednik (broj ustavnosudskog predmeta: U-I-898/2011);
– GONG, udruga sa sjedištem u Zagrebu, koju zastupa Sandra Pernar, izvršna direktorica, (broj ustavnosudskog predmeta: U-I-994/2011).
Osporenim člankom 1. stavkom 2. podstavcima 2. i 3. UZID UZoPNM-a izmijenjeni su stavci 2., 3. i 4. članka 19. Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina (»Narodne novine« broj 155/02., 47/10. – odluka i rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-1029/2007 i dr. od 7. travnja 2010.; u daljnjem tekstu: UZoPNM). U UZoPNM-u su osporene odredbe sadržane u članku 19. stavcima 2. i 3.
U ovoj će se odluci osporeni dijelovi članka 1. stavka 2. podstavaka 2. i 3. UZID UZoPNM-a skraćeno nazivati »člankom 1. stavkom 2.«, odnosno »člankom 1. stavkom 3.« UZID UZoPNM-a.
2. Srpski demokratski forum kojeg zastupa Veljko Đakula, predsjednik Upravnog odbora, te Socijalistička partija Hrvatske – SPH koju zastupa Milovan Bojčetić, predsjednik, podnijeli su prijedloge za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom i članka 4. stavka 1. podstavaka 3. i 4. UZID UZoPNM-a (članka 33. stavaka 7. i 8. UZoPNM-a). Ti se ustavnosudski predmeti vode pod brojevima: U-I-3786/2010 i U-I-3553/2011.
3. Predlagatelji Srpski demokratski forum, Đuro Kalanja, Hrvatski helsinški odbor za ljudska prava i GONG podnijeli su Ustavnom sudu i prijedloge za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom više odredaba Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o izborima zastupnika u Hrvatski sabor (»Narodne novine« broj 145/10.; u daljnjem tekstu: ZID ZIZHS). Ti se ustavnosudski predmeti vode pod brojevima: U-I-452/2011, U-I-693/2011, U-I-746/2011 i U-I-993/2011.
4. U tijeku obrade predmeta u ovom ustavnosudskom postupku zaključeno je da se o prijedlozima predlagatelja odluči jednom odlukom.
5. Na temelju članka 42. stavka 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst; u daljnjem tekstu: Ustavni zakon), od Vlade Republike Hrvatske zatraženo je i dobiveno očitovanje o prijedlozima.
6. Ustavni sud zatražio je i dobio pisana stručna mišljenja o podnesenim prijedlozima od predstojnika Katedri za ustavno pravo Pravnih fakulteta Sveučilišta u Osijeku (prof. dr. sc. Zvonimira Lauca), Splitu (prof. dr. sc. Arsena Bačića), Rijeci (prof. dr. sc. Sanje Barić) i Zagrebu (prof. dr. sc. Branka Smerdela). Ta se stručna mišljenja smatraju sastavnim dijelom ustavnosudskog spisa.
7. Na temelju članka 49. stavka 1. Ustavnog zakona, Ustavni sud je na sjednici održanoj 1. ožujka 2010. donio zaključak da će u povodu prijedloga predlagatelja održati savjetodavnu raspravu. Rasprava se održala 11. travnja 2011. u raspravnoj dvorani Ustavnog suda u Zagrebu. U njoj su sudjelovali predlagatelji, odnosno predstavnici predlagatelja, predstavnici Hrvatskoga sabora, Vlade Republike Hrvatske, uključujući ministra pravosuđa i ministra uprave, te predstavnici akademske zajednice. Rasprava se tonski snimala. Izravno su je pratili prijavljeni novinari, a elektronički mediji imali su odobrenje snimati je u cijelosti.
8. Ustavni sud je u tijeku postupka održao i stručnu raspravu s članovima Hrvatske udruge za ustavno pravo. Rasprava se održala 2. lipnja 2011. u raspravnoj dvorani Ustavnog suda u Zagrebu. Usmena izlaganja i rasprave pojedinih članova Udruge (prof. dr. sc. Roberta Podolnjaka i dr. sc. Đorđa Gardaševića) naknadno su dostavljeni Ustavnom sudu u pisanom obliku. Ti se pisani radovi smatraju sastavnim dijelom ustavnosudskog spisa.

1) Nadležnost Ustavnog suda za ocjenu UZID UZoPNM-a

9. UZoPNM je po sili članka 15. stavka 2. Ustava »organski zakon koji se donosi dvotrećinskom većinom glasova svih zastupnika«.
Neovisno o svom nazivu, dakle, ni UZoPNM ni njegove izmjene i dopune nemaju snagu Ustava jer se ne donose i ne mijenjaju u postupku u kojem se donosi i mijenja Ustav. Činjenica što se neki zakoni nazivaju ustavnim »ne mijenja pravnu prirodu zakona, ne čini ih pravno drugačijim od onoga što oni po Ustavu i po svom sadržaju jesu, a Ustavni sud ih ne ocjenjuje po njihovu imenu nego po njihovoj pravnoj prirodi« (odluka Ustavnog suda broj: U-I-774/2000 od 20. prosinca 2000., »Narodne novine« broj 1/00.).
Sukladno tome, Ustavni sud nadležan je za ocjenu suglasnosti s Ustavom UZoPNM-a, uključujući i njegove izmjene i dopune.

II. POSTUPAK DONOŠENJA UZID UZoPNM-a

10. Prijedlog Ustavnog zakona o izmjenama i dopunama Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina s Konačnim prijedlogom zakona (P.Z. br. 569) podnijela je predsjedniku Hrvatskoga sabora Vlada Republike Hrvatske aktom klasa: 016-01/10-01/01, urbroj: 5030104-10-1 od 15. lipnja 2010. (u daljnjem tekstu: Prijedlog UZID UZoPNM-a).
Vlada Republike Hrvatske pozvala se na članak 15. stavak 3. Ustava kao na ustavnu osnovu za donošenje UZID UZoPNM-a. On propisuje da se zakonom »može, pored općega biračkog prava, pripadnicima nacionalnih manjina osigurati posebno pravo da biraju svoje zastupnike u Hrvatski sabor.«
U Prijedlogu UZID UZoPNM-a bio je sadržan i prijedlog Vlade Republike Hrvatske da se taj zakon donese po hitnom postupku. Razlozi kojima je obrazložena potreba provedbe hitnog postupka bili su sljedeći:
»Predlagatelj ocjenjuje da su se stekli uvjeti propisani odredbom članka 159. Poslovnika Hrvatskoga sabora, za donošenje Ustavnog zakona po hitnom postupku.
Potreba da se ravnopravnost i zaštita nacionalnih manjina, te prava i slobode pripadnika nacionalnih manjina dodatno urede sukladno odredbama Ustava Republike Hrvatske i odredbama međunarodnih ugovora kojima su uređena pitanja zaštite pojedinih sloboda i prava nacionalnih manjina i njihovih pripadnika, predstavlja opravdan državni razlog za donošenje ovog Ustavnog zakona po hitnom postupku.«
11. Na temelju podnesenog Prijedloga UZID UZoPNM-a, dnevni red 18. sjednice Hrvatskoga sabora dopunjen je 16. lipnja 2010. novom točkom pod nazivom »Prijedlog ustavnog zakona o izmjenama i dopunama Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina s Konačnim prijedlogom zakona, hitni postupak, prvo i drugo čitanje, P.Z. br. 569«. Isti dan prihvaćena je primjena hitnog postupka (jednoglasno, 131 glas »za«).
11.1. Odbor za Ustav, Poslovnik i politički sustav Hrvatskoga sabora na 53. sjednici održanoj 16. lipnja 2010. raspravio je Prijedlog UZID UZoPNM-a na temelju svoje nadležnosti iz članka 57. Poslovnika Hrvatskoga sabora (»Narodne novine« broj 71/00., 129/00., 117/01., 6/02. – pročišćeni tekst, 41/02., 91/03., 58/04., 69/07., 39/08. i 86/08.) kao matično radno tijelo. Nakon rasprave Odbor je većinom glasova (šest glasova »za« i pet »suzdržanih«) predložio Hrvatskom saboru da donese UZID UZoPNM u tekstu u kojemu ga je predložila Vlada Republike Hrvatske.
11.2. Odbor za ljudska prava i prava nacionalnih manjina Hrvatskoga sabora razmotrio je na 36. sjednici održanoj 16. lipnja 2010. Prijedlog UZID UZoPNM-a na temelju svoje nadležnosti iz članka 71. Poslovnika Hrvatskoga sabora kao matično radno tijelo. Nakon provedene rasprave Odbor je jednoglasno odlučio predložiti Hrvatskom saboru da donese UZID UZoPNM, ali s amandmanima koje je Odbor predložio (v. točku 14. obrazloženja ove odluke).
11.3. Parlamentarna rasprava o Prijedlogu UZID UZoPNM-a zaključena je 16. lipnja 2010. Sukladno članku 227. Poslovnika Hrvatskoga sabora, za donošenje UZID UZoPNM-a bila je potrebna dvotrećinska većina glasova svih zastupnika, to jest najmanje 102 njihova glasa.
Hrvatski sabor je 16. lipnja 2010. dvotrećinskom većinom glasova svih zastupnika donio UZID UZoPNM zajedno s prihvaćenim amandmanima (129 glasova »za«, tri »protiv« i četiri »suzdržana«). Proglasio ga je predsjednik Republike Hrvatske 18. lipnja 2010. Objavljen je u »Narodnim novinama« broj 80 od 28. lipnja 2010., a stupio je na snagu 6. srpnja 2010., osmog dana od dana objave.
12. UZID UZoPNM-om izmijenjeni su članak 19., članak 20. stavak 7. i članak 22. stavci 2. i 3. UZoPNM-a, a članak 33. UZoPNM-a dopunjen je novim stavcima 5. do 8.
12.1. Predlagatelji osporavaju suglasnosti s Ustavom članka 1. stavaka 2. i 3. UZID UZoPNM-a. Riječ je o zakonskim rješenjima kojima se izmijenio članak 19. stavci 2. 3. i 4. UZoPNM-a.

III. SADRŽAJ ČLANKA 1. UZID UZoPNM-a I RAZLOZI DONOŠENJA

1) Prijedlog članka 1. UZID UZoPNM-a Vlade Republike Hrvatske
13. Vlada Republike Hrvatske, kao predlagateljica UZID UZoPNM-a, predložila je izmjenu članka 19. UZoPNM-a u tekstu koji je glasio:
»Članak 1.
U Ustavnom zakonu o pravima nacionalnih manjina ('Narodne novine', br. 155/2002 i 47/2010), članak 19. mijenja se i glasi:
'(1) Republika Hrvatska jamči pripadnicima nacionalnih manjina pravo na zastupljenost u Hrvatskom saboru.
(2) Nacionalnim manjinama koje na dan stupanja na snagu ovog Ustavnog zakona u stanovništvu Republike Hrvatske sudjeluju s više od 1,5% stanovnika jamči se najmanje tri zastupnička mjesta u Hrvatskom saboru koji svoju zastupljenost ostvaruju na temelju općeg biračkog prava, u skladu sa zakonom kojim se uređuje izbor zastupnika u Hrvatski sabor.
(3) Nacionalne manjine koje u stanovništvu Republike Hrvatske sudjeluju s manje od 1,5% stanovnika, pored općeg biračkog prava, na osnovu posebnog biračkog prava imaju pravo izabrati pet zastupnika pripadnika nacionalnih manjina, u posebnim izbornim jedinicama, u skladu sa zakonom kojim se uređuje izbor zastupnika u Hrvatski sabor.'«
13.1. U dijelu Prijedloga UZID UZoPNM-a pod nazivom »II. Ocjena stanja i osnovna pitanja koja se trebaju urediti Ustavnim zakonom te posljedice koje će donošenjem Ustavnog zakona proisteći«, Vlada Republike Hrvatske istaknula je sljedeće razloge zbog kojih je predložila izmjenu dotadašnjeg članka 19. UZoPNM-a:
»Izmjenama članka 19. Ustavnog zakona, u utvrđivanju jamstva pripadnicima nacionalnih manjina na pravo na zastupljenost u Hrvatskom saboru, uvode se dva modela pozitivne diskriminacije za nacionalne manjine, koji se razlikuju ovisno o tome, sudjeluju li u ukupnom stanovništvu Republike Hrvatske s više ili manje od 1,5%.
Pripadnici nacionalnih manjina koji na dan stupanja ovog Ustavnog zakona u stanovništvu Republike Hrvatske sudjeluju s više od 1,5% stanovnika, svoje pravo na zastupljenost u Hrvatskom saboru, i to od najmanje tri, a moguće i više zastupnika, ostvariti će posredstvom općeg biračkog prava.
S obzirom da je moguće da pripadnici nacionalnih manjina koji u ukupnom stanovništvu Republike Hrvatske sudjeluju s manje od 1,5% stanovnika neće pravo na svoju zastupljenost u Hrvatskom saboru ostvariti (samo) posredstvom općeg biračkog prava, to im se sukladno odredbi članka 15. stavka 3. Ustava Republike Hrvatske, novom odredbom članka 19. stavka 3., osigurava i posebno biračko pravo.
Uvođenje prikazanih modela pozitivne diskriminacije predstavlja znakovit pomak u daljnjom razvitku demokratskog sustava Republike Hrvatske i konkretizaciju pozitivnih mjera proklamiranih na načelnoj razini u članku 3. stavku 1. Ustavnog zakona.
Novouvedeni modeli pozitivne diskriminacije nacionalnih manjina slijede i temeljnu odrednicu iz članka 4. stavka 6. Ustavnog zakona prema kojoj je ovim Ustavnim zakonom ili posebnim zakonom moguće utvrditi ostvarivanje određenih prava i sloboda ovisno o brojčanoj zastupljenosti pripadnika nacionalnih manjina u Republici Hrvatskoj.«

2) Amandmani na prijedlog članka 1. UZID UZoPNM-a

14. Tijekom rasprave o Prijedlogu UZID UZoPNM-a, Odbor za ljudska prava i prava nacionalnih manjina Hrvatskoga sabora predložio je dva amandmana na članak 1. Konačnog prijedloga UZID UZoPNM-a. Prema »Izvješću Odbora za ljudska prava i prava nacionalnih manjina o Prijedlogu ustavnog zakona o izmjenama i dopunama Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina, s Konačnim prijedlogom zakona, P. Z. br. 569« oni su glasili:
»I. AMANDMAN
U članku 1. Konačnog prijedloga (KPZ) zakona kojim se mijenja čl. 19. Ustavnog zakona u stavku 2. ispred riječi 'u Hrvatskom saboru' dodaju se riječi: 'pripadnika te nacionalne manjine', a iza riječi 'općeg biračkog prava' dodaju se riječi: 'na stranačkim listama te manjine ili listama koje predlažu birači te manjine'.
Obrazloženje:
Amandmanom se precizira predložena formulacija stavka 2. članka 19. Ustavnog zakona.
II. AMANDMAN
U članku 1. KPZ zakona kojim se mijenja čl. 19. Ustavnog zakona u stavku 3. iza riječi 'u posebnim izbornim jedinicama' dodaju se riječi: ', a čime ne mogu biti umanjena stečena prava nacionalnih manjina'.
Obrazloženje:
Dopunom stavaka 3. vraća dio teksta koji i sada postoji u članku 19. (st.2.) Ustavnog zakona, a kojim se jamče stečena prava nacionalnih manjina.«
Navedene je amandmane Vlada Republike Hrvatske prihvatila, tako da su postali sastavni dio UZID UZoPNM-a.

3) Integralni tekst osporenog članka 1. UZID UZoPNM-a

15. Članak 1. UZID UZoPNM-a u tekstu koji je danas na snazi, a u okviru kojega predlagatelji u ovom ustavnosudskom postupku osporavaju suglasnost s Ustavom stavaka 2. i 3., glasi:
»Članak 1.
U Ustavnom zakonu o pravima nacionalnih manjina ('Narodne novine', br. 155/02. i 47/10.) članak 19. mijenja se i glasi:
'(1) Republika Hrvatska jamči pripadnicima nacionalnih manjina pravo na zastupljenost u Hrvatskom saboru.
(2) Nacionalnim manjinama koje na dan stupanja na snagu ovoga Ustavnog zakona u stanovništvu Republike Hrvatske sudjeluju s više od 1,5% stanovnika jamči se najmanje tri zastupnička mjesta pripadnika te nacionalne manjine u Hrvatskom saboru koji svoju zastupljenost ostvaruju na temelju općega biračkog prava na stranačkim listama te manjine ili listama koje predlažu birači te manjine, u skladu sa zakonom kojim se uređuje izbor zastupnika u Hrvatski sabor.
(3) Nacionalne manjine koje u stanovništvu Republike Hrvatske sudjeluju s manje od 1,5% stanovnika, pored općega biračkog prava, na osnovi posebnoga biračkog prava imaju pravo izabrati pet zastupnika pripadnika nacionalnih manjina, u posebnim izbornim jedinicama, a čime ne mogu biti umanjena stečena prava nacionalnih manjina, u skladu sa zakonom kojim se uređuje izbor zastupnika u Hrvatski sabor.'„

IV. PRIGOVORI PREDLAGATELJA

16. Srpski demokratski forum (SDF) i Socijalistička partija Hrvatske (SPH) osporavaju suglasnost s Ustavom članka 1. stavaka 2. i 3. UZID UZoPNM-a jer smatraju da se tim odredbama srpska nacionalna manjina dovodi u neravnopravan položaj u odnosu prema drugim nacionalnim manjinama u Republici Hrvatskoj.
Prema mišljenju predlagatelja, člankom 1. UZID UZoPNM-a omogućeno je svim nacionalnim manjinama u Republici Hrvatskoj, osim srpskoj, da pored općeg biračkog prava imaju i posebno biračko pravo (to jest tzv. »dva glasa« na izborima), uslijed čega je srpska nacionalna manjina stavljena u neravnopravan položaj prema ostalima.
Predlagatelji smatraju da članak 1. stavci 2. i 3. UZID UZoPNM-a nisu u suglasnosti s člankom 15. stavcima 1. i 3. Ustava.
17. Predlagatelj Đuro Kalanja smatra nesuglasnim s Ustavom članak 1. stavak 2. UZID UZoPNM-a. Tvrdi da »odredbe navedenih zakona nisu valjano niti zakonito zasnovane na odredbama i to: Izvršnim (ispravno: izvorišnim – op.) osnovama stavci 2. i 3. članka 3., članka 5. stavci 1. i 2., članak 15. stavci 1., 2. i 3. Ustava Republike Hrvatske i članka 1. stavka 1. alineja 7., 9. i 10., članka 2., članka 3. stavka 1., članka 4. stavaka 2. i 4., članka 7. stavka 8. i članka 8. Ustavnog zakona o nacionalnim manjinama.« Svoju tvrdnju obrazlaže sljedećim razlozima:
»4. Republika Hrvatska po popisu stanovništva 2001. godine broji 4437460 stanovnika:
– Hrvata 3977171 osoba
– ostalih nacionalnih manjina (21) 129752 osoba
– srpska nacionalna manjina 201631 osoba
Na temelju Zakona o izboru zastupnika u Hrvatski sabor u Sabor Republike Hrvatske biraju:
– Hrvati 140 zastupnika
– ostale nacionalne manjine 5 zastupnika
– srpska nacionalna manjina 3 zastupnika
Na temelju navedena dva pokazatelja dobiva se rezultat zastupljenosti srpske nacionalne manjine u Saboru Republike Hrvatske i to:
– Hrvata 3977171:140 = 28408 osoba
– ostale nacionalne manjine 129752:5 = 25950 osoba
– srpska nacionalna manjina 201631: 3 = 67210 osoba
Navedeni pokazatelji odražavaju činjenično stanje da je srpska nacionalna manjina u Saboru Republike Hrvatske zastupljena:
– 28408:67210=0,4227x100 = 42% u odnosu na Hrvate
– 25950:67210=0,3861x100 = 39% u odnosu na ostale nacionalne manjine u Republici Hrvatskoj.
5. Na temelju pokazatelja iz točke 4. ovog prijedloga predlažem da Ustavni sud Republike Hrvatske, sukladno članku 38. stavak 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske, pokrene postupak za ocjenu suglasnosti odredbi članka 1. stavak 1. Ustavnog zakona o izmjenama i dopunama Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina i članka 5. stavak 2. i 3. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o izborima zastupnika u Hrvatski sabor.«
18. Hrvatski helsinški odbor za ljudska prava (HHO) smatra da stavci 2. i 3. članka 1. UZID UZoPNM-a (odnosno, stavci 2. i 3. članka 19. UZoPNM-a, kako navodi predlagatelj) nisu u suglasnosti s člankom 3., člankom 14. stavkom 2., člankom 15. stavcima 1. i 3. i člankom 45. stavkom 1. Ustava iz sljedećih razloga:
»1. Nacionalne manjine koje u stanovništvu Republike Hrvatske sudjeluju s manje od 1,5% stanovnika (mađarska, talijanska, češka, slovačka, austrijska, bugarska, njemačka, poljska, romska, rumunjska, rusinska, ruska, turska, ukrajinska, vlaška, židovska, albanska, bošnjačka, crnogorska, makedonska i slovenska) biraju pet zastupnika pripadnika nacionalnih manjina u posebnoj izbornoj jedinici koju čini cjelokupno područje Republike Hrvatske.
2. Birači nacionalnih manjina koje u stanovništvu Republike Hrvatske sudjeluju s manje od 1,5% stanovnika (mađarska, talijanska, češka, slovačka, austrijska, bugarska, njemačka, poljska, romska, rumunjska, rusinska, ruska, turska, ukrajinska, vlaška, židovska, albanska, bošnjačka, crnogorska, makedonska i slovenska), osim svojih manjinskih zastupnika koje biraju na temelju svoga posebnog biračkog prava, biraju i zastupnike sa lista na temelju svoga općeg biračkog prava, što znači da imaju dvostruko pravo glasa.
3. Nacionalne manjine koje u stanovništvu Republike Hrvatske sudjeluju s više od 1,5% stanovnika, nemaju dvostruko pravo glasa. Za te manjine nije predviđeno biranje manjinskih zastupnika na temelju posebnog (dopunskog) biračkog prava, u posebnoj izbornoj jedinici koju čini područje cijele Republike Hrvatske, već da će svoje zastupnike birati samo na temelju općeg biračkog prava. U Hrvatskoj samo srpska manjina sudjeluje u ukupnom stanovništvu s više od 1,5% stanovnika.
4. Kako će se liste srpske manjine natjecati u svih deset izbornih jedinica u Republici Hrvatskoj pod jednakim uvjetima kao opće liste, to će svi birači koji imaju opće pravo glasa, a ne samo birači pripadnici srpske nacionalne manjine moći glasovati za izbor zastupnika srpske manjine. To konkretno znači da zastupnike koji u Hrvatskom saboru predstavljaju srpsku manjinu mogu glasujući za liste srpske manjine birati Hrvati, Srbi, Mađari, Talijani, Česi, Slovaci, Austrijanci, Bugari, Nijemci, Poljaci, Romi, Rumunji, Rusini, Rusi, Turci, Ukrajinci, Vlasi, Židovi, Albanci, Bošnjaci, Crnogorci, Makedonci, Slovenci, birači ostalih narodnosti, nacionalno neopredijeljenih, te onih koji su izrazili regionalnu pripadnost i nepoznate etničke pripadnosti.
5. Diferenciranim ozakonjenjem dvostrukog prava glasa članak 19. stavak 2. i 3. Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina ('Narodne novine', br. 155/02, 47/10. i 80/10) širom je otvorio vrata uvođenju kategorija zastupnika prvoga i drugog reda, o čemu se već neko vrijeme spekulira u strukovnim i političkim krugovima. Prve bi činili izabrani kandidati s općih lista i lista srpske manjine koje biraju svi državljani na temelju općega i jednakog prava glasa, a druge izabrani kandidati ostalih manjina koji se biraju na temelju drugoga ili dodatnog prava glasa i prema posebnim izbornim pravilima.
6. Odredbe članka 19. stavka 2. i 3. Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina ('Narodne novine', br. 155/02, 47/10. i 80/10) stvarno povlašćuju samo aktere srpske politike (političke stranke i srpske manjinske organizacije) u izbornom procesu u odnosu na sve ostale političke stranke i nezavisne liste koje sudjeluju u izboru zastupnika. Omogućuju da se liste srpske manjine natječu u svih deset izbornih jedinica u Hrvatskoj pod jednakim uvjetima kao opće liste, osim što liste srpske manjine ne mogu izgubiti izbore. Ako opće liste ne prijeđu izborni prag i ne osvoje mandate, njihovi kandidati neće biti izabrani zastupnici u Hrvatskome saboru, te će kao gubitnici izbora, otići doma, na burzu ili na stara radna mjesta. Ali, ako liste srpske manjine ne prijeđu prag i ne osvoje mandate, njihovi kandidati ne gube izbore već odlaze u drugi postupak u kojemu sigurno dobivaju tri mjesta u Hrvatskom Saboru.
7. Dakle, da bi Ustavni zakon o pravima nacionalnih manjina ('Narodne novine', br. 155/02, 47/10. i 80/10) bio u skladu s Ustavom Republike Hrvatske i opće usvojenim civilizacijskim načelima koja vrijede u predstavničkoj demokraciji mora se ukinuti dvostruko pravo glasa samo nekim manjinama ili da ga proširiti na sve manjine i izjednačiti njihov pravni status te ukinuti drugačija pravila za izbor zastupnika manjina koje u stanovništvu Republike Hrvatske sudjeluju s više od 1,5% stanovnika (a to je samo srpska manjina).«
19. GONG osporava suglasnost s Ustavom članka 1. stavaka 2. i 3. UZID UZoPNM-a sa sljedećim obrazloženjem:
»II.
I. Ustav u članku 15. propisuje da se u Republici Hrvatskoj jamči ravnopravnost pripadnicima svih nacionalnih manjina. Nadalje, članak 15. Ustava također određuje da 'Zakonom se može, pored općega biračkog prava, pripadnicima nacionalnih manjina osigurati posebno pravo da biraju svoje zastupnike u Hrvatski sabor'.
Predlagatelj smatra da su citirane odredbe Ustavnog zakona o izmjenama i dopunama (UZoPNM-a – op.) i Zakona o izmjenama i dopunama (Zakona o izborima zastupnika u Hrvatski sabor – op.) suprotne čl. 15. Ustava Republike Hrvatske jer je tim odredbama povrijeđeno pravo na ravnopravnost pripadnika srpske nacionalne manjine u odnosu na pripadnike ostalih nacionalnih manjina. Iz citiranih odredaba proizlazi da pripadnici srpske nacionalne manjine nemaju, pored općeg biračkog prava, i posebno biračko pravo u izborima zastupnika u Hrvatski sabor kao što to imaju pripadnici ostalih nacionalnih manjina (koje u stanovništvu Republike Hrvatske sudjeluju s manje od 1,5 % stanovnika). Pri tome Predlagatelj naglašava da članak 15. Ustava određuje da se zakonom može pripadnicima nacionalnih manjina osigurati posebno biračko pravo i tu mogućnost predviđa za sve nacionalne manjine a ne samo za određenu ili određene nacionalne manjine.
Činjenica da od svih nacionalnih manjina samo srpskoj nacionalnoj manjini nije dano pored općeg i posebno biračko pravo vidljiva je i iz toga što Zakon o izmjenama i dopunama u članku 5. izričito navodi da je nacionalna manjina iz stavka 2. članka 16. Zakona (dakle nacionalna manjina koje na dan stupanja na snagu Ustavnog zakona u stanovništvu Republike Hrvatske sudjeluje s više od 1,5 % stanovnika) srpska nacionalna manjina, koja svoju zastupljenost ostvaruje samo na temelju općega biračkog prava. Činjenica da ni jedna druga nacionalna manjina, osim srpske, ne može zadovoljiti kriterij iz članka 5. Zakona o izmjenama i dopunama (dakle biti nacionalna manjina koja na dan stupanja na snagu Ustavnog zakona u stanovništvu Republike Hrvatske sudjeluje s više od 1,5 % stanovnika) vidljiva je i iz toga kako je određen mjerodavni vremenski trenutak prema kojem se određuje brojnost nacionalne manjine ('...nacionalnim manjinama koje na dan stupanja na snagu Ustavnog zakona...').
II. Predlagatelj smatra da su citirane odredbe Ustavnog zakona o izmjenama i dopunama i Zakona o izmjenama i dopunama suprotne i čl. 45. stavku 1. Ustava Republike Hrvatske jer je tim odredbama povrijeđeno pravo na jednakost biračkog prava srpske nacionalne manjine u odnosu na pripadnike ostalih nacionalnih manjina.
Ustav u članku 45. stavku 1. određuje da hrvatski državljani s navršenih 18 godina (birači) imaju opće i jednako biračko pravo u izborima za Hrvatski sabor, Predsjednika Republike Hrvatske i Europski parlament te u postupku odlučivanja na državnom referendumu, u skladu sa zakonom.
Prema citiranim odredbama Ustavnog zakona o izmjenama i dopunama i Zakona o izmjenama i dopunama, pripadnici srpske nacionalne manjine imaju pravo samo na opće biračko pravo te moraju izabrati hoće li glasovati za kandidata – zastupnika sa liste srpske nacionalne manjine ili za kandidata sa stranačkih ili nezavisnih lista unutar iste izborne jedinice dok pripadnici ostalih nacionalnih manjina imaju i posebno biračko pravo, tj. pravo glasati i za kandidata – zastupnika sa liste nacionalne manjine i za kandidata sa stranačkih ili nezavisnih lista. Sukladno navedenom biračko pravo jedne nacionalne manjine (srpske) ne vrijedi jednako kao i biračko pravo ostalih nacionalnih manjina.
Dakle, Zakon o izmjenama i dopunama isključivo razlikuje srpsku nacionalnu manjinu od ostalih nacionalnih manjina pri čemu se pripadnici srpske nacionalne manjine stavljaju u nepovoljniji položaj na osnovi svog nacionalnog podrijetla u odnosu na ostale manjine u Republici Hrvatskoj. Ovakva podjela nacionalnih manjina prema kojoj je jednoj u zakonu specifično određenoj manjini (srpska nacionalna manjina) zajamčeno samo opće biračko a ostalima pored općeg biračkog prava i posebno biračko pravo, suprotno je najvišim vrednotama ustavnog poretka Republike Hrvatske konkretno pravu na jednakosti te nacionalnu ravnopravnost (određenim u članku 3. Ustava).
Citirane odredbe Zakona o izmjenama i dopunama protivne su i članku 4. stavku 1. Okvirne konvencije za zaštitu nacionalnih manjina Vijeća Europe (dalje: 'Okvirna konvencija'), koja čini dio unutarnjeg pravnog poretka Republike Hrvatske na temelju Zakona o potvrđivanju Okvirne konvencije za zaštitu nacionalnih manjina ('Narodne novine' – Međunarodni ugovori, broj 14/97) te obvezuje Republiku Hrvatsku na priznavanje posebnih prava pripadnicima nacionalnih manjina koje žive na njezinom području. Prema članku 4. stavku 1. Okvirne konvencije, stranke (Okvirne konvencije) se obvezuju jamčiti pripadnicima nacionalnih manjina pravo jednakosti pred zakonom i jednake pravne zaštite. U svezi s tim zabranjuje se bilo kakva diskriminacija temeljena na pripadnosti nacionalnoj manjini. Citirane odredbe Zakona o izmjenama i dopunama protivne su članku 4. stavku 1. Okvirne konvencije jer se njima pripadnici srpske nacionalne manjine diskriminiraju u odnosu na pripadnike ostalih nacionalnih manjina u Republici Hrvatskoj time što i im se ne daju jednaka prava kao pripadnicima ostalih nacionalnih manjina.«

V. MJERODAVNO PRAVO
1) Ustav Republike Hrvatske

20. Za ocjenu osnovanosti prijedloga predlagatelja mjerodavni su članak 1., dijelovi članka 3., članci 14., 15. i 16., članak 45. stavak 1. i članci 70., 71. i 74. stavak 1. Ustava, koji glase:
»Članak 1.
Republika Hrvatska jedinstvena je i nedjeljiva demokratska... država.
U Republici Hrvatskoj vlast proizlazi iz naroda i pripada narodu kao zajednici slobodnih i ravnopravnih državljana.
Narod ostvaruje vlast izborom svojih predstavnika...«
»Članak 3.
... jednakost, nacionalna ravnopravnost,... vladavina prava i demokratski višestranački sustav najviše su vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske i temelj za tumačenje Ustava.«
»Članak 14.
Svatko u Republici Hrvatskoj ima prava i slobode, neovisno o njegovoj rasi, boji kože, spolu, jeziku, vjeri, političkom ili drugom uvjerenju, nacionalnom ili socijalnom podrijetlu, imovini, rođenju, naobrazbi, društvenom položaju ili drugim osobinama.
Svi su pred zakonom jednaki.«
»Članak 15.
U Republici Hrvatskoj jamči se ravnopravnost pripadnicima svih nacionalnih manjina.
Ravnopravnost i zaštita prava nacionalnih manjina uređuje se ustavnim zakonom koji se donosi po postupku za donošenje organskih zakona.
Zakonom se može, pored općega biračkog prava, pripadnicima nacionalnih manjina osigurati posebno pravo da biraju svoje zastupnike u Hrvatski sabor.
Pripadnicima svih nacionalnih manjina jamči se sloboda izražavanja nacionalne pripadnosti, slobodno služenje svojim jezikom i pismom i kulturna autonomija.«
»Članak 16.
Slobode i prava mogu se ograničiti samo zakonom da bi se zaštitila sloboda i prava drugih ljudi te pravni poredak, javni moral i zdravlje.
Svako ograničenje slobode ili prava mora biti razmjerno naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju.«
»Članak 45.
Hrvatski državljani s navršenih 18 godina (birači) imaju opće i jednako biračko pravo u izborima za Hrvatski sabor..., u skladu sa zakonom.
(...)«
»Članak 70.
Hrvatski sabor je predstavničko tijelo građana... u Republici Hrvatskoj.«
»Članak 71.
Hrvatski sabor ima najmanje 100, a najviše 160 zastupnika koji se, na temelju općeg i jednakoga biračkog prava, biraju neposredno tajnim glasovanjem.«
»Članak 74.
Zastupnici u Hrvatskom saboru nemaju obvezujući mandat.
(...)«
21. Člankom 1. stavkom 2. podstavkom 2. Promjene Ustava Republike Hrvatske od 16. lipnja 2010. (»Narodne novine« broj 76/10.; u daljnjem tekstu: Promjena Ustava iz 2010.) izmijenjene su i dopunjene Izvorišne osnove Ustava. On u mjerodavnom dijelu glasi:
»Članak 1.
U Ustavu Republike Hrvatske ('Narodne novine', br. 56/90., 135/97., 8/98. – pročišćeni tekst, 113/00., 124/00. – pročišćeni tekst, 28/01., 41/01. – pročišćeni tekst i 55/01. – ispr.) u Glavi I. IZVORIŠNE OSNOVE...
(...)
U stavku 2. iza riječi: 'poretka' ostatak rečenice mijenja se i glasi: 'Republika Hrvatska ustanovljuje se kao nacionalna država hrvatskoga naroda i država pripadnika nacionalnih manjina: Srba, Čeha, Slovaka, Talijana, Mađara, Židova, Nijemaca, Austrijanaca, Ukrajinaca, Rusina, Bošnjaka, Slovenaca, Crnogoraca, Makedonaca, Rusa, Bugara, Poljaka, Roma, Rumunja, Turaka, Vlaha, Albanaca i drugih, koji su njezini državljani, kojima se jamči ravnopravnost s građanima hrvatske narodnosti i ostvarivanje nacionalnih prava u skladu s demokratskim normama OUN-a i zemalja slobodnoga svijeta.'«

2) Okvirna konvencija za zaštitu nacionalnih manjina Vijeća Europe

22. Za ocjenu osnovanosti prijedloga mjerodavna je i Okvirna konvencija za zaštitu nacionalnih manjina Vijeća Europe (Zakon o potvrđivanju Okvirne konvencije za zaštitu nacionalnih manjina, »Narodne novine – Međunarodni ugovori« broj 14/97.; u daljnjem tekstu: Okvirna konvencija). Ona čini dio unutarnjeg pravnog poretka Republike Hrvatske, a po pravnoj je snazi iznad zakona. Mjerodavne odredbe Okvirne konvencije glase:
»Članak 4.
(...)
2. Stranke se obvezuju da će po potrebi usvojiti odgovarajuće mjere s ciljem promicanja pune i učinkovite jednakosti između pripadnika nacionalne manjine i pripadnika većinskog pučanstva u svim područjima... političkog... života. U svezi s tim stranke će na odgovarajući način uzeti u obzir specifične uvjete pripadnika nacionalnih manjina.
3. Mjere usvojene u skladu sa stavkom 2. ne smatraju se činom diskriminacije.«
»Članak 21.
Ništa u ovoj Okvirnoj konvenciji neće se tumačiti kao da implicira bilo kakvo pravo na obavljanje bilo kakve djelatnosti ili izvršavanje čina suprotnih temeljnim načelima međunarodnog prava te posebice suverene jednakosti, teritorijalne cjelovitosti i političke nezavisnosti država.«

VI. OCJENA USTAVNOG SUDA

23. U ovoj se odluci izraz »opći izborni sustav« koristi za označavanje izbornog sustava za izbor u Hrvatski sabor zastupnika »naroda« u smislu članka 1. stavka 2. Ustava, to jest zastupnika svih državljana Republike Hrvatske za koje birači glasuju na temelju općeg i jednakog biračkog prava po osnovi svoje državljanske pripadnosti Republici Hrvatskoj, neovisno o nacionalnoj pripadnosti, prema pravilima propisanim u izbornom zakonu.
Prema pozitivnom zakonodavstvu, riječ je o razmjernom izbornom sustavu s deset višemandatnih izbornih jedinica u kojima se, na temelju stranačkih i neovisnih kandidacijskih lista, u Hrvatski sabor bira ukupno 140 zastupnika (14 zastupnika u svakoj pojedinoj izbornoj jedinici).
Izborna pravila koja uređuju taj sustav u daljnjem će se tekstu nazivati »općim izbornim pravilima«, izborne jedinice »općim izbornim jedinicama«, kandidacijske liste »općim kandidacijskim listama«, a glas birača u tom sustavu »općim glasom«.
23.1. Nadalje, u ovoj odluci Ustavni sud polazi od zakonodavčeva razlikovanja nacionalnih manjina po brojnosti njihovih pripadnika u smislu članka 1. UZID UZoPNM-a. Nacionalna manjina koja u stanovništvu Republike Hrvatske sudjeluje s više od 1,5% stanovnika u ovoj će se odluci nazivati »brojčano velikom manjinom«, a nacionalne manjine koje u stanovništvu Republike Hrvatske sudjeluju s manje od 1,5% stanovnika »malobrojnim manjinama«.
Na kraju se napominje da pitanje općih mjerila za određivanje neke manjine »brojčano velikom«, odnosno »malobrojnom« nije predmet razmatranja u ovom ustavnosudskom postupku.
1) Izbor zastupnika nacionalnih manjina u Hrvatski sabor

1999. – 2010.
24. Ustavni sud primjećuje da se zakonodavac, neprekidno od 1991. godine do danas, opredjeljuje da pripadnicima nacionalnih manjina unaprijed zakonom jamči i osigurava određen broj mjesta u Hrvatskom saboru. Sve do stupanja na snagu UZID UZoPNM-a to se jamstvo osiguravalo na temelju ustavnih zakona kojima su se uređivala prava nacionalnih manjina i izbornih zakona, a ne na temelju Ustava.
Od uvođenja razmjernog izbornog sustava 1999. godine (Zakon o izborima zastupnika u Hrvatski državni sabor, »Narodne novine« broj 116/99.; u daljnjem tekstu: ZIZHS/99), u sva tri dosadašnja izborna postupka za izbor zastupnika u Hrvatski sabor (2000., 2003. i 2007.) unaprijed zakonom zajamčena i osigurana mjesta za pripadnike nacionalnih manjina u Hrvatskom saboru popunjavala su se, na temelju posebnih zakonskih pravila za birače-pripadnike nacionalnih manjina, u posebnoj izbornoj jedinici za manjine.
U odnosu na aktivno i pasivno biračko pravo pripadnika nacionalnih manjina bilo je predviđeno nekoliko pozitivnih (afirmativnih) mjera, koje se navode u nastavku pod točkama a) do e).
a) Pripadnici nacionalnih manjina imali su pravo na zastupljenost u Hrvatskom saboru.
b) Zakonom je unaprijed bio zajamčen i osiguran odgovarajući broj zastupničkih mjesta na koje su se izabirali zastupnici nacionalnih manjina.
c) Izbori za zastupnike nacionalnih manjina bili su utemeljeni na načelu »ili« – »ili«. Birači-pripadnici nacionalnih manjina mogli su slobodnom voljom odabrati za koga će i u kojem će svojstvu glasovati: ili u svojstvu državljana Republike Hrvatske, neovisno o svojoj nacionalnoj pripadnosti, za zastupnike »naroda«, to jest zastupnike svih državljana Republike Hrvatske, na temelju općeg i jednakog biračkog prava u općim izbornim jedinicama ili u svojstvu pripadnika nacionalne manjine za zastupnike nacionalnih manjina u posebnoj izbornoj jedinici.
d) Prethodno navedeno pravo odabira birača-pripadnika nacionalnih manjina nije utjecalo na položaj i broj zastupnika nacionalnih manjina u Hrvatskom saboru. Ako su birači-pripadnici nacionalnih manjina odabrali da će na izborima glasovati na temelju općeg i jednakog biračkog prava u svojstvu državljana Republike Hrvatske u općim izbornim jedinicama, a ne u svojstvu pripadnika nacionalne manjine za zastupnike nacionalnih manjina u posebnoj izbornoj jedinici, taj njihov odabir nije utjecao na unaprijed zajamčen broj zastupnika nacionalnih manjina u Hrvatskom saboru, jer on nije ovisio o broju dobivenih glasova na izborima.
e) Neovisno o tome s koliko je glasova birača kandidat-pripadnik nacionalne manjine bio izabran za zastupnika na unaprijed zajamčeno i osigurano mjesto u Hrvatskom saboru, on je u svom zastupničkom mandatu, to jest u svojim zastupničkim ovlastima, pravima, dužnostima i odgovornostima bio u cijelosti izjednačen sa zastupnicima koji su u Hrvatski sabor bili izabrani u okviru općeg izbornog sustava. To stoga što je jedan glas birača-pripadnika nacionalne manjine na izborima zastupnika u Hrvatski sabor u sebi istodobno nosio i potencijal općeg glasa i potencijal posebnog glasa. Koji je od njih realiziran na dan izbora ovisilo je o volji birača-pripadnika nacionalne manjine.
24.1. Ustavni sud također podsjeća da je broj zastupnika nacionalnih manjina, koji se u Hrvatski sabor biraju na unaprijed zakonom zajamčena i osigurana mjesta, bio podložan izmjenama. Promotri li se samo razdoblje od stupanja na snagu ZIZHS-a/99 do stupanja na snagu ZID ZIZHS-a iz 2010., taj se broj kretao od početnih petero (2000.) do osmero (2003. i 2007.). Najznačajnije povećanje broja unaprijed zajamčenih i osiguranih mjesta u Hrvatskom saboru zabilježeno je u odnosu na zastupnike srpske nacionalne manjine (od jednog zastupničkog mjesta 2000. do tri zastupnička mjesta 2003. i 2007.).
25. Sukladno prethodno opisanom izbornom modelu, u zakonodavnom razdoblju od 1999. do 2010. godine struktura Hrvatskoga sabora sastojala se od:
– 140 zastupnika izabranih na temelju općeg i jednakog biračkog prava, u čijem su sastavu bili i zastupnici koji po svom nacionalnom podrijetlu pripadaju nacionalnim manjinama u Republici Hrvatskoj, i
– petero (2000.), odnosno osmero (2003. i 2007.) zastupnika-pripadnika nacionalnih manjina koje su birali samo birači pripadnici nacionalnih manjina na zakonom unaprijed zajamčena i osigurana zastupnička mjesta.
Drugim riječima, pripadnici nacionalnih manjina birali su se u Hrvatski sabor po dvije osnove:
– i kao pripadnici »naroda« u smislu članka 1. stavaka 2. i 3. Ustava, po državljanskoj osnovi, u okviru općeg izbornog sustava,
– i kao pripadnici nacionalne manjine na zakonom unaprijed zajamčena i osigurana zastupnička mjesta za nacionalne manjine.
26. Ustavni sud ocjenjuje da su prethodne činjenice dostatne za podsjećanje na uređenje izbora zastupnika nacionalnih manjina u Hrvatski sabor u troje posljednjih parlamentarnih izbora (2000., 2003. i 2007.).
27. Ustavni sud primjećuje da je i u osporenom članku 1. stavcima 2. i 3. UZID UZoPNM-a zadržan sustav unaprijed zajamčenih i osiguranih mjesta za zastupnike nacionalnih manjina u Hrvatskom saboru. Međutim, način ostvarivanja biračkog prava birača-pripadnika nacionalnih manjina izmijenjen je u odnosu na onaj koji je postojao u zakonodavnom razdoblju od 1999. do 2010. godine.
U svjetlu članka 1. stavaka 2. i 3. UZID UZoPNM-a, u ovom ustavnosudskom postupku Ustavni sud mora odgovoriti na tri načelna ustavnopravna pitanja:
– je li u suglasnosti s Ustavom rješenje, sadržano u članku 1. stavku 2. UZID UZoPNM-a, koje predviđa unaprijed zajamčena i osigurana zastupnička mjesta za nacionalnu manjinu u okviru općeg izbornog sustava utemeljenog na općem i jednakom biračkom pravu (v. točke 29. do 35. obrazloženja ove odluke)?;
– je li u suglasnosti s Ustavom rješenje, sadržano u članku 1. stavku 3. UZID UZoPNM-a, koje omogućuje da birači-pripadnici nacionalnih manjina na izborima zastupnika u Hrvatski sabor imaju glas više od birača-pripadnika većinskog naroda (v. točke 36. do 52. obrazloženja ove odluke)?;
– promatrajući rješenja sadržana u članku 1. stavcima 2. i 3. UZID UZoPNM-a kao jedinstvenu cjelinu, je li u suglasnosti s Ustavom rješenje koje omogućuje da birači-pripadnici malobrojnih manjina na izborima zastupnika u Hrvatski sabor imaju glas više od birača-pripadnika brojčano velike manjine u Republici Hrvatskoj (v. točke 53. do 58. obrazloženja ove odluke)?
28. Odgovori na navedena pitanja ne mogu se dati bez uvažavanja činjenice da Ustav, kao temeljni pravni akt hrvatske države, nije vrijednosno neutralan.
Tu je važnu ustavnopravnu činjenicu Ustavni sud već razrađivao u svojoj dosadašnjoj praksi. Tako je u točki 8.2. rješenja broj: U-I-3789/2003 i dr. od 8. prosinca 2010. (»Narodne novine« broj 142/10.), kojim Ustavni sud nije prihvatio prijedloge za ocjenu suglasnosti s Ustavom više članka Zakona o izborima zastupnika u Hrvatski sabor (»Narodne novine« broj 116/99., 109/00., 53/03., 69/03. – pročišćeni tekst, 167/03. – Odluka o nedavanju vjerodostojnog tumačenja, 44/06. – članak 27. stavak 1. Zakona o Državnom izbornom povjerenstvu Republike Hrvatske, 19/07., 20/09. – Odluka o davanju vjerodostojnog tumačenja; u daljnjem tekstu: ZIZHS), Ustavni sud istaknuo:
»Ustav čini jedinstvenu cjelinu. Njemu se ne može pristupati na način da se iz cjeline odnosa koji se njime ustrojavaju izvlači jedna odredba, pa se ona onda tumači zasebno i mehanički, neovisno o svim ostalim vrijednostima koje su Ustavom zaštićene. Ustav posjeduje unutarnje jedinstvo i značenje pojedinačnog dijela vezano je uz sve ostale odredbe. Promatra li ga se kao jedinstvo, Ustav odražava pojedina sveobuhvatna načela i temeljne odluke u vezi s kojima se moraju tumačiti sve njegove pojedinačne odredbe. Stoga se nijedna ustavna odredba ne može izvući iz konteksta i samostalno interpretirati. Drugim riječima, svaka pojedina ustavna odredba uvijek se mora tumačiti u skladu s najvišim vrednotama ustavnog poretka koje su temelj za tumačenje samog Ustava.«
28.1. Ustavni sud također podsjeća da je jedan od temeljnih zahtjeva u postupku pridruživanja Republike Hrvatske članstvu u Europskoj uniji unapređenje zaštite i prava nacionalnih manjina. Istovjetan zahtjev postavlja se i u okviru Vijeća Europe, kojemu je Republika Hrvatska članica od 1996. godine. Ti su zahtjevi u cijelosti suglasni s temeljnim vrednotama ustavnog poretka Republike Hrvatske utvrđenim u Ustavu. Stoga je ostvarenje ustavnih, ali i europskih pravnih vrednota pod nadzorom Ustavnog suda po sili njegovih ustavnih zadaća i ovlasti. Ustavni nadzor nad konkretnim rješenjima u tom smislu obuhvaća cjelokupno nacionalno zakonodavstvo, uključujući i ono koje je doneseno u postupku usklađivanja s pravnom stečevinom (acquis communautaire) Europske unije i ono koje je od posebnog interesa za Vijeće Europe i Europsku uniju iako nije dio te stečevine.

2) Posebna zastupljenost manjina u okviru općeg izbornog sustava

29. Ustavni sud u prvom redu mora istaknuti da je ispitivanje materijalnopravne suglasnosti s Ustavom članka 1. stavka 2. UZID UZoPNM-a otežano zbog izrazitih nejasnoća samog zakonskog teksta, koja otvaraju mogućnost njegova različitog, pa i suprotnog tumačenja.
U tom je članku, naime, propisano da se »nacionalnim manjinama« (u množini) »jamči« najmanje tri zastupnička mjesta pripadnika »te nacionalne manjine« (u jednini). Nije, dakle, jasno jamče li se svim nacionalnim manjinama iz članka 1. stavka 2. UZID UZoPNM-a zajedno »najmanje tri zastupnička mjesta« ili se svakoj pojedinoj od njih zasebno jamče »najmanje tri zastupnička mjesta«.
Riječ je o propustu u jezičnoj strukturi normativnog teksta koji je nastao umetanjem u izvorni tekst Prijedloga UZID UZoPNM-a Vlade Republike Hrvatske amandmana I. koji je predložio Odbor za ljudska prava i prava nacionalnih manjina Hrvatskoga sabora
(»... ispred riječi 'u Hrvatskom saboru' dodaju se riječi: 'pripadnika te nacionalne manjine'« – v. točku 14. obrazloženja ove odluke). Taj bi propust sam za sebe morao dovesti do uklanjanja članka 1. stavka 2. UZID UZoPNM-a iz pravnog poretka jer narušava smisao, a time i samu bit propisane zakonske mjere.
Međutim, polazeći od činjeničnog stanja koje danas postoji u Republici Hrvatskoj, a iz kojeg nesporno proizlazi da se članak 1. stavak 2. UZID UZoPNM-a odnosi samo na jednu brojčano veliku manjinu, Ustavni sud odlučio je nastaviti s ispitivanjem materijalnopravne suglasnosti s Ustavom članka 1. stavka 2. UZID UZoPNM-a. Za potrebe ovog ustavnosudskog postupka, dakle, ima se smatrati da se člankom 1. stavkom 2. UZID UZoPNM-a jednoj brojčano velikoj manjini, u okviru općeg izbornog sustava, jamče »najmanje tri zastupnička mjesta« u Hrvatskom saboru.
Činjenično, riječ je o srpskoj nacionalnoj manjini, jer je ona na dan stupanja na snagu UZID UZoPNM-a jedina ispunjavala pretpostavke propisane člankom 1. stavkom 2. Stoga će se u nastavku teksta ove odluke, ovisno o kontekstu, uz opću kraticu »brojčano velika manjina« koristiti i kratica »srpska manjina«.
Prethodno utvrđenje, međutim, ne otklanja temeljni prigovor o ustavnopravnoj neprihvatljivosti izričaja članka 1. stavka 2. UZID UZoPNM-a koji narušava smisao i bit propisane zakonske mjere, što nije u suglasnosti sa zahtjevima koji u odnosu na zakone proizlaze iz vladavine prava, najviše vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske (članak 3. Ustava).
30. Pitanje o suglasnosti s Ustavom rješenja, koje u okviru općeg izbornog sustava predviđa unaprijed zajamčena i osigurana zastupnička mjesta za bilo koju manjinu, Ustavni sud razmatrao je polazeći od strukturalnog jedinstva ustavnog teksta iz kojeg proizlazi objektivni poredak vrijednosti koji je Ustavni sud dužan štititi i promicati (v. točku 28. obrazloženja ove odluke).
30.1. U stavku 2. Izvorišnih osnova Ustava određen je ustavni identitet Republike Hrvatske:
»... Republika Hrvatska ustanovljuje se kao nacionalna država hrvatskoga naroda i država pripadnika nacionalnih manjina: Srba, Čeha, Slovaka, Talijana, Mađara, Židova, Nijemaca, Austrijanaca, Ukrajinaca, Rusina, Bošnjaka, Slovenaca, Crnogoraca, Makedonaca, Rusa, Bugara, Poljaka, Roma, Rumunja, Turaka, Vlaha, Albanaca i drugih, koji su njezini državljani, kojima se jamči ravnopravnost s građanima hrvatske narodnosti i ostvarivanje nacionalnih prava u skladu s demokratskim normama OUN-a i zemalja slobodnoga svijeta.«
Članak 1. stavak 1. Ustava definira Republiku Hrvatsku kao demokratsku državu, a stavak 2. Ustava propisuje da »u Republici Hrvatskoj vlast proizlazi iz naroda i pripada narodu kao zajednici slobodnih i ravnopravnih državljana«. Članak 1. stavak 3. Ustava propisuje da »narod ostvaruje vlast izborom svojih predstavnika«.
Članak 3. Ustava propisuje da su jednakost, nacionalna ravnopravnost i višestranački demokratski sustav najviše vrednote ustavnog poretka, koje služe za tumačenje Ustava. Sve ustavne vrednote moraju se ostvarivati bez diskriminacije po bilo kojoj osnovi (članak 14. stavak 1. Ustava).
U svjetlu članka 1. i članka 3. Ustava (koji se sagledava zasebno i zajedno s člankom 14. Ustava), treba razmatrati članak 45. stavak 1. Ustava koji propisuje da »hrvatski državljani s navršenih 18 godina (birači) imaju opće i jednako biračko pravo u izborima za Hrvatski sabor..., u skladu sa zakonom« i s njim povezan članak 71. Ustava koji propisuje da »Hrvatski sabor ima najmanje 100, a najviše 160 zastupnika koji se, na temelju općeg i jednakoga biračkog prava, biraju neposredno tajnim glasovanjem«. Pri tome, članak 70. Ustava definira Hrvatski sabor (i) kao »predstavničko tijelo građana«, dok članak 74. stavak 1. Ustava jamči zastupnicima slobodan mandat.
30.2. Iz navedenih Izvorišnih osnova i mjerodavnih ustavnih odredbi proizlazi da je Ustav prihvatio građanski koncept države u kojoj svi njezini državljani – koji obuhvaćaju pripadnike hrvatskoga naroda i pripadnike svih nacionalnih manjina – čine »narod« (njem. Staatsvolk, državni narod).
Tako definiran »narod« – to jest »zajednica slobodnih i ravnopravnih državljana« – ostvaruje vlast izborom svojih predstavnika u Hrvatski sabor, predstavničko tijelo građana, na temelju općeg i jednakog biračkog prava.
Sukladno navedenom, Ustavni sud utvrđuje da Ustav ne dopušta unaprijed zakonom jamčiti i određivati broj zajamčenih zastupničkih mjesta za bilo koju manjinu po bilo kojoj osnovi (nacionalnoj, etničkoj, jezičnoj, spolnoj, dobnoj, obrazovnoj, strukovnoj, imovinskoj i dr.) u okviru općeg izbornog sustava. Taj se sustav ustrojava radi ostvarivanja vlasti »naroda« u smislu članka 1. stavaka 2. i 3. Ustava i neposredan je izraz jednakosti, nacionalne ravnopravnosti i višestranačkog demokratskog sustava, najviših vrednota ustavnog poretka Republike Hrvatske (članak 3. Ustava).
31. Unatoč tome, članak 1. stavak 2. UZID UZoPNM-a propisuje:
»Članak 1.
U Ustavnom zakonu o pravima nacionalnih manjina ('Narodne novine', br. 155/02. i 47/10.) članak 19. mijenja se i glasi:
(1)...
(2) Nacionalnim manjinama koje na dan stupanja na snagu ovoga Ustavnog zakona u stanovništvu Republike Hrvatske sudjeluju s više od 1,5% stanovnika jamči se najmanje tri zastupnička mjesta pripadnika te nacionalne manjine u Hrvatskom saboru koji svoju zastupljenost ostvaruju na temelju općega biračkog prava na stranačkim listama te manjine ili listama koje predlažu birači te manjine, u skladu sa zakonom kojim se uređuje izbor zastupnika u Hrvatski sabor.
(3)...'«
Zakonodavac je u članku 1. stavku 2. UZID UZoPNM-a prvi put u izbornopravnoj povijesti Republike Hrvatske propisao rješenje kojemu je cilj da se pripadnicima jedne nacionalne manjine u okviru općeg izbornog sustava (to jest u općim izbornim jedinicama), primjenom sustava unaprijed zajamčenih zastupničkih mjesta, osiguraju »najmanje tri zastupnička mjesta« u Hrvatskom saboru.
Očito je, dakle, da ustavnopravni zahtjev, obrazložen u točki 30.2. obrazloženja ove odluke, nije poštovan u članku 1. stavku 2. UZID UZoPNM-a jer se njime jednoj skupini birača, u okviru općeg izbornog sustava, unaprijed zakonom jamče i osiguravaju zastupnička mjesta po osnovi njihove nacionalne pripadnosti.
U tom smislu S. Barić u stručnom mišljenju ističe:
»Svako izdvajanje bilo koje skupine hrvatskih državljana iz ukupnog korpusa 'naroda' po bilo kojem kriteriju, pa tako i kriteriju nacionalne pripadnosti, i kreiranje rješenja po kojem takva skupina biva posebno predstavljena primjenom općeg i jednakog biračkog prava smatram ustavnopravno neprihvatljivim, odnosno suprotnim temeljnom slovu i smislu Ustava RH, samom temeljnom pojmu 'naroda' 'iz kojeg proizlazi vlast i kome pripada vlast'. Takvo rješenje presumira da postoje različiti, ustavnopravno priznati i prepoznati dijelovi naroda, što se ima reflektirati u zastupljenosti pojedinih dijelova općeg i zajedničkog pojma naroda. To nije slučaj s Ustavom RH. Narod je jedan i jedinstven i u ustavnopravnom smislu čine ga svi državljani RH, bez obzira na njihove osobne karakteristike, pa tako i nacionalnu pripadnost.«
Ustavni sud prihvaća stajalište da je člankom 1. stavkom 2. UZID UZoPNM-a jedna manjinska skupina građana izdvojena iz ukupnog korpusa »naroda« po kriteriju nacionalne pripadnosti i da je »priznata i prepoznata« kao poseban »dio naroda«, što je u nesuglasnosti s ustavnom postavkom o »jednom i jedinstvenom« narodu koji, kao zajednica državljana, ostvaruje vlast u Republici Hrvatskoj.
32. Nadalje, rješenjem sadržanim u članku 1. stavku 2. UZID UZoPNM-a izravno se narušava temeljni ustavni zahtjev za jednakim biračkim pravom svih birača-državljana Republike Hrvatske u okviru općeg izbornog sustava. Sustav unaprijed zajamčenih i osiguranih zastupničkih mjesta pretpostavlja, naime, posebne mjere koje će osigurati da kandidati-pripadnici nacionalne manjine doista budu i izabrani na unaprijed im zajamčena zastupnička mjesta u Hrvatskom saboru. To pak pretpostavlja priznavanje različitih mjera pogodovanja u korist »manjinskih« kandidacijskih lista, koje mjere po naravi stvari dovode do nejednakosti biračkog prava u okviru općeg izbornog sustava, što Ustav ne dopušta.
33. Ustavni sud na kraju primjećuje da jamstvo osiguranja »najmanje tri zastupnička mjesta« za pripadnike brojčano velike (to jest srpske) manjine u okviru općeg izbornog sustava, na način na koji je ono uređeno UZID UZoPNM-om, dovodi do ustavnopravne konfuzije u zastupničkoj strukturi Hrvatskoga sabora. Ako (najmanje) troje zastupnika srpske manjine biraju svi birači-državljani Republike Hrvatske (to jest, »narod« u smislu članka 1. stavka 2. Ustava), onda se osnovano postavlja pitanje: koja je razlika između tih (najmanje) troje zastupnika srpske manjine i ostalih zastupnika, osobito onih srpske nacionalnosti koje u okviru općeg izbornog sustava također bira isti krug birača (»narod«), samo što u potonjem slučaju nije riječ o kandidatima s kandidacijskih lista političkih stranaka koje predstavljaju srpsku manjinu ili lista koje predlažu birači srpske manjine, nego o kandidatima s kandidacijskih lista drugih političkih stranaka, odnosno neovisnih (općih) kandidacijskih lista?
Čini se da među njima ne bi postojale supstancijalne razlike, jer bi sve njih birao »narod« u smislu članka 1. stavka 2. Ustava u okviru općeg izbornog sustava. Razlika je samo u pravnom položaju predlagatelja kandidacijskih lista, jer članak 1. stavak 1. UZID UZoPNM-a jamči (najmanje) troje zastupničkih mjesta isključivo kandidatima koje na svojim listama istaknu registrirane političke stranke koje predstavljaju srpsku manjinu, odnosno kandidatima koje na svojim (»manjinskim«) neovisnim listama predlože birači srpske manjine.
Ustavni sud primjećuje da je navedena razlika među predlagateljima kandidacijskih lista u okviru općeg izbornog sustava nastala umetanjem u izvorni tekst Prijedloga UZID UZoPNM-a Vlade Republike Hrvatske amandmana I. koji je predložio Odbor za ljudska prava i prava nacionalnih manjina Hrvatskoga sabora (»... iza riječi 'općeg biračkog prava' dodaju se riječi: 'na stranačkim listama te manjine ili listama koje predlažu birači te manjine'« – v. točku 14. obrazloženja ove odluke).
Ustavni sud ne smatra potrebnim u ovom ustavnosudskom postupku posebno ispitivati sve posljedice navedene razlike u pravnom položaju predlagatelja kandidacijskih lista u okviru općeg izbornog sustava. Dostatno je primijetiti, primjerice, da članak 1. stavak 2. UZID UZoPNM-a, u dijelu koji propisuje da neovisne kandidacijske liste birača srpske manjine mogu predlagati samo »birači te manjine«, otvara niz ozbiljnih pitanja. Učinci te odredbe, naime, moraju se sagledavati u svjetlu činjenice da u ustavnom poretku Republike Hrvatske svaki pojedinac slobodno disponira svojom nacionalnom pripadnošću. Istodobno, međutim, ta se odredba mora sagledavati i u svjetlu ustavnog zahtjeva za zaštitom privatnosti, budući da njezina provedba po naravi stvari pretpostavlja obvezu predlagatelja »manjinskih« neovisnih lista da u okviru općeg izbornog sustava javno deklariraju svoju nacionalnu pripadnost, odnosno obvezu nadležnih državnih tijela da u okviru općeg izbornog sustava provjeravaju pripada li svaki pojedini predlagatelj takve neovisne liste srpskoj manjini.
34. Zbog navedenih razloga Ustavni sud mora utvrditi da članak 1. stavak 2. UZID UZoPNM-a sadrži zakonodavnu mjeru koja se s ustavnopravnog aspekta ne bi mogla smatrati prihvatljivom.
Čini se da učinci rješenja iz članka 1. stavka 2. UZID UZoPNM-a primarno doprinose ostvarenju određenog izbornog rezultata pripadnika »brojčano velike« manjine (politički cilj), a ne cilju ostvarenja njihove nacionalne ravnopravnosti (ustavnopravno dopušten cilj) (S. Barić). Stoga je rješenje, sadržano u članku 1. stavku 2. UZID UZoPNM-a, u nesuglasnosti s člankom 1. stavcima 2. i 3. Ustava, sagledava li ga se s aspekta jednakosti, nacionalne ravnopravnosti i višestranačkog demokratskog sustava, najviših vrednota ustavnog poretka Republike Hrvatske (članak 3. Ustava).
34.1. Ustavni sud na kraju posebno napominje da prethodno utvrđenje ne isključuje primjenu sustava unaprijed zajamčenog i osiguranog broja mjesta za zastupnike nacionalnih manjina u Hrvatskom saboru izvan općeg izbornog sustava.
Istodobno, ono ne isključuje ni primjenu odgovarajućih pozitivnih mjera za manjine u okviru općeg izbornog sustava. Polazeći od načelnih stajališta Komisije za demokraciju putem prava (Venecijanske komisije), savjetodavnog tijela Vijeća Europe za ustavna pitanja, riječ bi mogla biti, primjerice, o sljedećim pozitivnim mjerama: – priznavanju političkim strankama koje predstavljaju nacionalne manjine da sudjeluju u izborima utemeljenim na općem i jednakom biračkom pravu; – propisivanju posebnog izbornog praga za političke stranke koje predstavljaju nacionalne manjine u odnosu na propisani opći izborni prag; – određivanju izbornih jedinica (to jest njihova broja, veličine i oblika) na način koji povećava mogućnost sudjelovanja pripadnika nacionalnih manjina u zakonodavnom tijelu, ili općenito – uvođenju što razmjernijeg izbornog sustava, itd. (usp. Venice Commission Report on electoral rules and affirmative action for national minorities participation in decision-making process in European countries, CDL-AD(2005)009, 62th Plenary Session, Venice, 11-12 March 2005, § 68).
35. Iz razloga navedenih u točkama 29. do 34. obrazloženja ove odluke, Ustavni sud ukinuo je članak 1. stavak 2. UZID UZoPNM-a.

3) Posebno biračko pravo pripadnika nacionalnih manjina

36. Člankom 7. Promjene Ustava Republike Hrvatske od 9. studenoga 2000. (»Narodne novine« broj 113/00.) dopunjen je članak 15. Ustava (i) novim stavkom 3. koji glasi:
»Članak 7.
U članku 15. iza stavka 1. dodaju se novi stavci... 3. koji glase:
'(...)
Zakonom se može, pored općega biračkog prava, pripadnicima nacionalnih manjina osigurati posebno pravo da biraju svoje zastupnike u Hrvatski sabor.'
(...)«
Članak 1. stavak 3. UZID UZoPNM-a glasi:
»Članak 1.
U Ustavnom zakonu o pravima nacionalnih manjina ('Narodne novine', br. 155/02. i 47/10.) članak 19. mijenja se i glasi:
'(...)
3) Nacionalne manjine koje u stanovništvu Republike Hrvatske sudjeluju s manje od 1,5% stanovnika, pored općega biračkog prava, na osnovi posebnoga biračkog prava imaju pravo izabrati pet zastupnika pripadnika nacionalnih manjina, u posebnim izbornim jedinicama, a čime ne mogu biti umanjena stečena prava nacionalnih manjina, u skladu sa zakonom kojim se uređuje izbor zastupnika u Hrvatski sabor.'«
Ustavni sud primjećuje da svi predlagatelji u svojim prijedlozima ističu da članak 15. stavak 3. Ustava omogućuje, a članak 1. stavak 3. UZID UZoPNM-a priznaje pravo pripadnicima »malobrojnih« manjina da na izborima zastupnika u Hrvatski sabor imaju glas više od birača-pripadnika većinskog naroda, kojim (drugim) glasom oni biraju »svoje zastupnike« u Hrvatski sabor. Taj će se (drugi) glas pripadnika »malobrojnih« manjina u nastavku obrazloženja ove odluke nazivati »dopunskim glasom«, budući da ti isti birači svojim (prvim) općim glasom imaju pravo birati zastupnike u Hrvatski sabor u okviru općeg izbornog sustava, po osnovi svoje državljanske pripadnosti Republici Hrvatskoj.
37. Ustavni sud ne smatra potrebnim u ovom ustavnosudskom postupku podrobno ispitivati sadržaj i granice članka 15. stavka 3. Ustava. Dostatno je utvrditi da je tumačenje članka 15. stavka 3. Ustava, koje u svojim prijedlozima ističu predlagatelji, legitimno i ustavnopravno održivo.
Istodobno, međutim, dužnost je Ustavnog suda istaknuti da se »posebno pravo« pripadnika nacionalnih manjina »da biraju svoje zastupnike u Hrvatski sabor« ne iscrpljuje samo u dopunskom glasu birača-pripadnika nacionalnih manjina. To je pravo moguće realizirati i bez priznavanja dopunskog glasa pripadnicima nacionalnih manjina, što ovisi o tipu i vrsti izbornog sustava u kojem se ono ostvaruje.
Utoliko je sadržaj i opseg članka 15. stavka 3. Ustava širi od »prava na dopunski glas« kojim će se Ustavni sud baviti u ovoj odluci.
Sukladno tome, ostajući u okvirima prigovora predlagatelja, posebno pravo pripadnika nacionalnih manjina »da biraju svoje zastupnike u Hrvatski sabor« u nastavku obrazloženja ove odluke nazivat će se i »pravom na dopunski glas«, uz opetovanu napomenu da je riječ samo o jednom mogućem obliku ostvarivanja posebnog prava pripadnika nacionalnih manjina »da biraju svoje zastupnike u Hrvatski sabor«, sadržanog u članku 15. stavku 3. Ustava.
38. Pitanje o suglasnosti s Ustavom rješenja sadržanog u članku 1. stavku 3. UZID UZoPNM-a, koje omogućuje da birači-pripadnici nacionalnih manjina na izborima zastupnika u Hrvatski sabor imaju dopunski glas, Ustavni sud također je razmatrao polazeći od strukturalnog jedinstva ustavnog teksta iz kojeg proizlazi objektivni poredak vrijednosti koji je Ustavni sud dužan štititi i promicati (v. točku 28. obrazloženja ove odluke). Osim vrijednosti navedenih u točkama 30.1. i 30.2. obrazloženja ove odluke, ovo je pitanje povezano i sa zahtjevom za razmjernošću zakonske mjere ograničenja jednakosti biračkog prava u demokratskom društvu (članak 16. u vezi s člankom 1. stavkom 1. i člankom 45. stavkom 1. Ustava).
39. Ustavni sud u tom smislu podsjeća da se institut zastupnika, koje u Hrvatski sabor biraju isključivo birači-pripadnici nacionalnih manjina svojim (drugim) dopunskim glasom kao »svoje zastupnike«, u ustavnopravnom i izbornopravnom poretku Republike Hrvatske pojavljuje prvi put. On se ne bi smio poistovjećivati s institutom zastupnika nacionalnih manjina koji su u Hrvatski sabor izabrani na izborima 2000., 2003. i 2007. jer su ti zastupnici bili izabrani jednim i jedinim glasom birača-pripadnika nacionalnih manjina koji je u sebi nosio i potencijal općeg biračkog glasa (v. točku 24.e obrazloženja ove odluke).
40. Prethodne činjenice postavljaju, prema ocjeni Ustavnog suda, osobite zahtjeve u postupku ispitivanja suglasnosti s Ustavom članka 1. stavka 3. UZID UZoPNM-a. Ti se zahtjevi javljaju u odnosu na dva ustavnopravna pitanja. Riječ je o sljedećim pitanjima:
– koje pravne snage mora biti akt kojim će se urediti mandat zastupnika nacionalnih manjina izabranih isključivo (drugim) dopunskim glasom pripadnika nacionalnih manjina u smislu članka 15. stavka 3. Ustava, i
– koje pretpostavke moraju biti ispunjene da bi se primjena ustavne mogućnosti iz članka 15. stavka 3. Ustava mogla smatrati ustavnopravno opravdanom?
a) Uređenje zastupničkog mandata iz članka 15. stavka 3. Ustava
41. Nesporno je da se članak 15. stavak 3. Ustava ne može primijeniti neposredno. Za njegovu je primjenu, osim samog izbornog sustava, prethodno potrebno urediti i mandat (to jest opseg i sadržaj zastupničkih ovlasti te prava, obveze i odgovornosti) zastupnika nacionalnih manjina izabranih isključivo (drugim) dopunskim glasom pripadnika nacionalnih manjina u smislu članka 15. stavka 3. Ustava.
Sam Ustav taj zastupnički mandat ne uređuje niti ga na bilo koji način povezuje s općim mandatom zastupnika iz članka 45. stavka 1. i članka 71. Ustava. Ta činjenica upućuje na zaključak da članak 15. stavak 3. Ustava ne sadrži temeljno strukturalno načelo na kojemu se ustrojava hrvatska ustavna država, nego pojedinačni državni cilj koji ne utječe na njezinu ustavnu strukturu. S druge strane, polazeći od činjenice da ostvarenje navedenog pojedinačnog državnog cilja može imati privremeni utjecaj na sustav predstavničke vladavine u Republici Hrvatskoj, riječ je nedvojbeno o cilju ustavne važnosti.
42. Prethodno utvrđenje čini smjernicu za dobivanje odgovora na pitanje o pravnoj snazi akta kojim se mora urediti mandat zastupnika iz članka 15. stavka 3. Ustava prije no što se on primijeni u izbornopravnoj praksi.
Zbog ustavne važnosti pojedinačnog državnog cilja, propisanog u tom članku, čini se nespornim da je to i dalje obveza ustavotvorca.
Drugim riječima, iz Ustava proizlazi zahtjev da se mandat zastupnika iz članka 15. stavka 3. Ustava uredi u zakonu s ustavnom snagom. Osim samog Ustava, naime, samo zakon s ustavnom snagom može osigurati ustavnu snagu položaja zastupnika nacionalnih manjina iz članka 15. stavka 3. Ustava.
Ustavni sud pritom napominje da se mandat (to jest opseg i sadržaj zastupničkih ovlasti te prava, obveze i odgovornosti) zastupnika nacionalnih manjina iz članka 15. stavka 3. Ustava ne mora nužno razlikovati od mandata koji po sili samog Ustava imaju zastupnici izabrani na temelju općeg i jednakog biračkog prava svih birača-državljana Republike Hrvatske u okviru općeg izbornog sustava. Isključivo o volji ustavotvorca ovisi, naime, hoće li mandat zastupnika nacionalnih manjina iz članka 15. stavka 3. Ustava ustavnopravno izjednačiti s »općim« mandatom zastupnika izabranih u okviru općeg izbornog sustava ili će utvrditi određene posebnosti tog mandata s obzirom na činjenicu da su ti zastupnici izabrani isključivo (drugim) dopunskim glasovima birača-pripadnika nacionalnih manjina u smislu članka 15. stavka 3. Ustava, pa stoga ne predstavljaju »narod« u smislu članka 1. stavaka 2. i 3. Ustava.
Prethodno uređenje navedenih pitanja u zakonu s ustavnom snagom ustavna je pretpostavka za primjenu članka 15. stavka 3. Ustava u izbornopravnoj praksi.
43. Samo u svjetlu ostvarenja te pretpostavke postaje jasna, razumljiva i neproturječna ustavotvorčeva odluka da se posebno pravo pripadnika nacionalnih manjina da »biraju svoje zastupnike u Hrvatski sabor« konstituira »zakonom«.
»Zakon« u smislu članka 15. stavka 3. Ustava jest organski zakon kojim se uređuje izbor zastupnika u Hrvatski sabor, a koji se donosi većinom glasova svih zastupnika (članak 82. stavak 2. Ustava). Takav zaključak proizlazi iz naravi predmeta koji uređuje članak 15. stavak 3. Ustava (biračko pravo).
44. Sažeto, u članku 15. stavcima 2. i 3. Ustava sadržana je diferencirana i hijerarhijski postavljena struktura zakona kojima se uređuju pojedina prava nacionalnih manjina.
a) Prvo, ravnopravnost i zaštita prava nacionalnih manjina moraju se urediti »ustavnim zakonom« koji se donosi po postupku za donošenje organskih zakona, dvotrećinskom većinom glasova svih zastupnika – članak 15. stavak 2. u vezi s člankom 82. stavkom 1. Ustava.
b) Drugo, ako Hrvatski sabor odluči pripadnicima nacionalnih manjina osigurati posebno pravo da »biraju svoje zastupnike« (što nije njegova ustavna obveza), onda je prethodno dužan:
– razraditi mandat zastupnika nacionalnih manjina iz članka 15. stavka 3. Ustava u zakonu s ustavnom snagom, koji se donosi u postupku za donošenje i promjenu Ustava (mogućnost da se to učini i promjenom, odnosno dopunom samog Ustava podrazumijeva se po naravi stvari), i
– u skladu s tim, posebno pravo pripadnika nacionalnih manjina da »biraju svoje zastupnike u Hrvatski sabor« osigurati izbornim zakonom koji u hijerarhiji organskih zakona nema najvišu pravnu snagu jer se donosi natpolovičnom većinom glasova svih zastupnika – članak 82. stavak 2. Ustava.
Dosljedno tome, mandat zastupnika iz članka 15. stavka 3. Ustava mora se urediti u zakonu s ustavnom snagom. Njegovo je donošenje ujedno i ustavna pretpostavka za korištenje mogućnosti iz članka 15. stavka 3. Ustava, to jest za zakonsko priznavanje posebnog biračkog prava pripadnicima nacionalnih manjina da biraju svoje zastupnike u Hrvatski sabor.
45. Ustavni sud se u ovom ustavnosudskom postupku ograničava na utvrđenje da mandat zastupnika iz članka 15. stavka 3. Ustava do danas nije uređen u ustavnom poretku Republike Hrvatske u skladu sa zahtjevima koji proizlaze iz Ustava.
Sagledavajući članak 1. stavak 3. UZID UZoPNM-a u svjetlu ustavnih zahtjeva, postaje razvidno da njime nisu ispunjene prethodno navedene ustavne pretpostavke za primjenu članka 15. stavka 3. Ustava u izbornopravnoj praksi.
Unatoč svom nazivu, UZID UZoPNM (kao i cjelokupni UZoPNM) jest organski zakon koji nema ustavnu snagu, jer nije donesen u postupku za donošenje i promjenu Ustava (v. točku 9. obrazloženja ove odluke). Stoga UZID UZoPNM, s aspekta formalne ustavnosti, nema snagu zakona potrebnog za uređenje mandata zastupnika iz članka 15. stavka 3. Ustava. Štoviše, čak i pod hipotetskom pretpostavkom da je donesen u postupku za donošenje i promjenu Ustava, UZID UZoPNM ni na koji način ne uređuje mandat zastupnika iz članka 15. stavka 3. Ustava. Čak ni u toj hipotetskoj situaciji, dakle, članak 1. stavak 3. UZID UZoPNM-a ne bi mogao biti ocijenjen suglasnim sa zahtjevima koji proizlaze iz članka 15. stavka 3. Ustava.
Konačno, sagledava li ga se s aspekta materijalne ustavnosti, UZID UZoPNM nije zakon kojim bi se trebalo priznati posebno pravo pripadnicima nacionalnih manjina da biraju svoje zastupnike u Hrvatski sabor. To bi se pravo, nakon ispunjenja ustavnih pretpostavki, trebalo priznati i urediti izbornim zakonom.
46. Iz razloga navedenih u točkama 42. do 45. obrazloženja ove odluke, članak 1. stavak 3. UZID UZoPNM-a ukazuje se nesuglasnim sa zahtjevima koji u odnosu na zakone, kojima bi se trebalo urediti posebno pravo pripadnika nacionalnih manjina da biraju svoje zastupnike u Hrvatski sabor, kao i mandat tih zastupnika, proizlaze iz članka 15. stavka 3. Ustava.
b) Ustavnopravna opravdanost primjene članka 15. stavka 3. Ustava
47. Kad bi i bile ispunjene pretpostavke o kojima je bilo riječi u točkama 41. do 45. obrazloženja ove odluke, primjena ustavne mogućnosti iz članka 15. stavka 3. Ustava nužno bi pretpostavljala prethodnu ocjenu opravdanosti i procjenu posljedica uvođenja dotične pozitivne mjere.
Priznavanje dopunskog glasa pripadnicima nacionalnih manjina, naime, mora imati svoju racionalnu osnovu i razumno opravdanje utemeljeno na činjeničnom supstratu. Ono istodobno mora biti legitimirano i s aspekta razmjernosti. To znači da bi osiguravanje posebnog biračkog prava iz članka 15. stavka 3. Ustava moglo biti opravdano samo ako ne bi postojala blaža sredstva za ostvarenje cilja koji se želi postići, to jest takva sredstva koja bi manje zadirala u jednakost prava glasa drugih birača.
48. Ustavni sud u tom smislu prihvaća načelna pravna stajališta Venecijanske komisije, sadržana u njezinu Izvješću o dvojnom glasovanju pripadnika nacionalnih manjina iz 2008. godine (Report on Dual Voting for Persons Belonging to National Miniroties, adopted by the Council for Democratic Elections at its 25th meeting /Venice, 12 June 2008/ and the Venice Commission at its 75th plenary session /Venice, 13-14 June 2008/, Study No. 387/2006, CDL-AD(2008)013, Strasbourg, 16 June 2008). »Dvojno glasovanje« (dual voting) sadržajno je istovjetno »dopunskom glasu« kao obliku posebnog prava pripadnika nacionalnih manjina da biraju svoje zastupnike u Hrvatski sabor u smislu članka 15. stavka 3. Ustava (v. točku 37. obrazloženja ove odluke). U tom se izvješću, između ostaloga, navodi:
»VII. Specifična pitanja o dvojnom glasovanju
55. Općenito, mišljenje VPNM-a (Visokog povjerenika za nacionalne manjine – op.), prema kojemu je integriranje manjina u društvo najbolja strategija za sprječavanje sukoba, mora se prihvatiti. Ono je upotpunjeno i napomenama Venecijanske komisije o pojmu i načelu 'građanskog identiteta' ili o stečenom 'državljanstvu' koje ide iznad etničkog identiteta, što vodi progresivnoj i uspješnoj integraciji. Riječ je o cilju koji se treba doseći i o načinu sprječavanja sukoba na djelotvoran način.
56. Sukladno mišljenju VPNM-a, 'države su manje fleksibilne kad je riječ o promjeni načela 'jedna osoba, jedan glas' (»Jednaka biračka prava; jednaka brojčana vrijednost glasova« – bilj. 13. u izvornom tekstu – op.) negoli kad je riječ o oblikovanju metoda kojima se glasovi pretvaraju u mjesta u parlamentu (...)'. Odstupanje od tog načela može biti samo iznimno (exceptional): iznimke bi se trebale opravdati samo nemogućnošću da se očekivani rezultat postigne primjenom brojnih specifičnih mehanizama koji su na raspolaganju, uključujući i pozitivnu diskriminaciju kod pretvaranja glasova u mjesta.
57. Ostaje pitanje jesu li te iznimke potpuno nedopuštene. Sud (Europski sud za ljudska prava – op.) nije odlučivao o tom pitanju. Ukratko, u prilog opće nedopuštenosti tih iznimaka mogu se navesti dvije vrste argumenata. Prvo, moglo bi se reći da su one nedopuštene jer se ima smatrati da načelo jednakih biračkih prava (equal voting rights) ima apsolutnu narav. Takav apsolutni karakter, međutim, bio bi osobitost u izbornom pravu ili pravu ljudskih prava, ako ne u pravu općenito. Drugi argument u prilog opće nedopuštenosti mogao bi se temeljiti na pretpostavci da su druge mjere koje omogućuju zastupljenost manjina uvijek na raspolaganju. Takva pretpostavka zahtijeva daljnje ispitivanje.
58. U nekim specifičnim slučajevima, sustav dvojnog glasovanja za pripadnike nacionalnih manjina može pomiriti zahtjev da se manjini osigura zajamčena (reserved) zastupljenost, osobito ako država izlazi iz totalitarističkog iskustva, s potrebom poticanja integracije manjine u nacionalni politički život. To je primjer diskriminacije u obrnutom smjeru (reverzne diskriminacije) koja se može opravdati poviješću zemlje, barem do trenutka dok učinci represije i totalitarističkog režima nisu zadovoljavajuće (pa makar i samo djelomično) uklonjeni. On bi mogao biti jedini sustav koji osigurava, s jedne strane, da manjina ima jamstvo da će biti zastupljena u javnim poslovima i, s druge strane, da je osobama koje pripadaju nacionalnih manjina omogućeno da, na jednakim osnovama, uzmu učešće u nacionalnoj političkoj debati.
59. Umjesto zauzimanja apstraktnog stajališta o nedopuštenosti sustava dvojnog glasovanja, potrebno je ispitati osobite okolnosti svakog slučaja. On može biti opravdan samo u okviru ustava i mora poštovati načelo razmjernosti (»Usp. Europska komisija za ljudska prava, odluka od 1. rujna 1993., Hewitt i Harman protiv Ujedinjenog Kraljevstva, zahtjev br. 20317/92.« – bilj. 14. u izvornom tekstu – op.).
60. Poštovanje načela razmjernosti treba uzeti u obzir sve njegove aspekte. On se naravno odnosi na razmjernost u užem smislu, tj. uravnoteživanje cilja koji se želi postići i ograničenja prava koje je u pitanju. On također uključuje i instrumentalnost mjere, tj. njezinu sposobnost da postigne zadani cilj, najširu moguću integraciju osoba koje pripadaju nacionalnih manjina u politički sustav.
61. Načelo razmjernosti implicira da sustav dvojnog glasovanja nije opravdan ako postoje druge mjere koje osiguravaju sudjelovanje manjina u javnom životu, a koje ne zadiru ili manje zadiru u pravo drugih birača na jednakost biračkog prava. Mogućnost primjene tih drugih mjera mora se uzeti u obzir. Međutim, puka činjenica da postoje i druge mjere osim dvojnog glasa, i da su ih neke države čak i usvojile, ne može ukazivati na zaključak in abstracto da je dvojno glasovanje neprihvatljivo kao takvo. Neovisno o tome, kad se zadani cilj može postići primjenom takvih drugih mjera, dvojno glasovanje neće proći test razmjernosti.
62. U takvim slučajevima, ne čini se vjerojatnim da će priznavanje prava na dvojno glasovanje »privilegiranoj manjini« unaprijediti njihov odnos s ostalim građanima. Zapravo bi takva privilegija, u pravnom značenju pojma, mogla voditi sukobu. Druga rješenja, kao ona opisana u ovom izvješću, omogućuju izbjegavanje miješanja u načelo jednakosti ili u najmanju ruku u manje važne nejednakosti, jer obuhvaćaju isključivo načelo jednake snage glasa (equal voting power).
63. Dvojno glasovanje može biti opravdano samo na privremenoj osnovi, s ciljem bolje integracije manjina u politički sustav u budućnosti. Ako se nakon proteka određenog vremena taj cilj može postići drugim manje restriktivnim mjerama koje ne zadiru u jednaka biračka prava, tada sustav dvojnog glasovanja više nije opravdan.
64. Samo je za malobrojne manjine (small-sized minorities) potrebno da budu zastupljene kroz dvojno glasovanje. Brojčano veće (larger) manjine mogu stvarno biti zastupljene prilagodbom izbornog sustava, primjerice kroz posebne (specific) izborne jedinice, razmjerniji izborni sustav ili izuzimanje manjinskih lista od izbornog praga.
VIII. Zaključak
(...)
66. Dugoročni interesi manjina i društava u cjelini u načelu se bolje ostvaruju kroz zastupljenost unutar 'općeg (ordinary) izbornog sustava' koji jamči jednaka prava građana, neovisno o skupini kojoj oni inicijalno pripadaju. Međutim, to ne isključuje posebne mjere tranzicijske prirode kad su one potrebne s ciljem da se osigura prikladna (proper) zastupljenost manjina. Ova rješenja obuhvaćaju inter alia iznimke od pravila o izbornom pragu, unaprijed rezervirana mjesta i nadzastupljenost okruga u kojima je manjina u većini.
(...)
71. Na temelju prethodnih razmatranja, Komisija zaključuje da je dvojno glasovanje iznimna mjera (exceptional measure), koja mora biti u okviru ustava, a može se dopustiti ako poštuje načelo razmjernosti u njegovim različitim aspektima (»Vidjeti paragraf 60.« – bilješka 15. u izvornom tekstu – op.). To znači da ona može biti opravdana samo ako:
– nije moguće ostvariti zadani cilj primjenom drugih manje restriktivnih mjera koje ne zadiru u jednaka biračka prava;
– ima prijelazni karakter;
– obuhvaća samo malobrojnu manjinu (small minority).
72. Imajući u vidu iznimnu prirodu dvojnog glasovanja, ispunjenje gore navedenih uvjeta (konkretno, onih koji se odnose na njegovu funkcionalnost kao sredstva za integraciju manjina u politički sustav i njegov ograničen doseg) trebalo bi se povremeno nadzirati, s ciljem da se zadrži njegov tranzicijski karakter (misli se na tranzicijski karakter dvojnog glasovanja – op.).«
49. Iz prethodnih je navoda razvidno da Venecijanska komisija smatra nužnom provedbu testa opravdanosti mjere uvođenja dopunskog glasa jer je to uvijek iznimna mjera instrumentalne naravi, a opravdano ju je uvesti tek kad zadani cilj (to jest integraciju manjina u politički sustav) nije moguće ostvariti primjenom drugih manje restriktivnih mjera u odnosu na jednakost prava glasa drugih birača. U središtu testa njezine opravdanosti, dakle, uvijek je načelo razmjernosti.
Konačno, Venecijanska komisija smatra da pravo na dopunski glas ima ograničen doseg. Njegovo bi priznavanje moglo biti opravdano samo ako se odnosi na »malobrojnu« manjinu i ima prijelazni, a time i privremeni karakter.
50. Sagleda li se članak 1. stavak 3. UZID UZoPNM-a u svjetlu prikazanih mjerila, odmah se može utvrditi da je priznavanje prava na dopunski glas samo »malobrojnim« manjinama usklađeno s tim mjerilima.
U obrazloženju Prijedloga UZID UZoPNM-a, međutim, nije navedena nijedna činjenica koja bi mogla ukazivati da je pri njegovu donošenju proveden test opravdanosti uvođenja te iznimne pozitivne mjere tranzicijske naravi u skladu s pravnim standardima koje je u svom izvješću utvrdila Venecijanska komisija.
U njemu, primjerice, nisu sadržane činjenice koje bi ukazivale da je ta pozitivna mjera razmjerna, odnosno da ne postoje druge mjere koje također osiguravaju zastupljenost nacionalnih manjina u Hrvatskom saboru, a koje ne zadiru, ili manje zadiru, u jednakost prava glasa drugih birača. Međutim, važnija od toga je činjenica da u Prijedlogu UZID UZoPNM-a nisu navedeni ni razlozi koji bi razjasnili potrebu da se uz postojeći sustav unaprijed zajamčenih i osiguranih zastupničkih mjesta za manjine još dodatno uvede i izvanredna mjera dopunskog prava glasa birača-pripadnika »malobrojnih« manjina.
Nedostaje, dakle, obrazloženje razloga zbog kojih je ocijenjeno da sustav pozitivnih mjera, koji je bio na snazi do stupanja na snagu UZID UZoPNM-a, više nije dostatan da osigura integraciju manjina u politički sustav u prijelaznom razdoblju tranzicijske države (točnije: u razdoblju kad država postupno izlazi iz tranzicijskog razdoblja).
Istodobno, nedostaje i obrazloženje procjene posljedica koje bi uvođenje dopunskog glasa birača-pripadnika nacionalnih manjina na izborima za Hrvatski sabor moglo imati za sustav predstavničke vladavine s obzirom na činjenicu da u ustavnom poretku Republike Hrvatske svaki pojedinac slobodno disponira svojom nacionalnom pripadnošću.
51. U nedostatku obrazloženja razloga zbog kojih je mjera iz članka 1. stavka 3. UZID UZoPNM-a uvedena, Ustavni sud se zadržava samo na ocjeni njezinih učinaka u svjetlu zahtjeva za razmjernošću ograničavanja jednakosti biračkog prava u demokratskom društvu.
S obzirom na konkretne činjenice i okolnosti vezane uz zastupljenost nacionalnih manjina u Hrvatskom saboru u posljednjih troje parlamentarnih izbora (2000., 2003. i 2007.), čini se da pravo na dopunski glas teško može osigurati veći stupanj integracije nacionalnih manjina u politički život od onog koji je prije stupanja na snagu UZID UZoPNM-a već postignut putem sustava unaprijed zajamčenih i osiguranih zastupničkih mjesta za manjine. Istodobno, međutim, to pravo u daleko većem stupnju narušava jednakost biračkog prava negoli su to činile pozitivne mjere koje su bile na snazi do stupanja na snagu UZID UZoPNM-a.
Stoga se mjera iz članka 1. stavka 3. UZID UZoPNM-a – u svjetlu konkretnih okolnosti – ne može ocijeniti razmjernom. U nedostatku obrazloženja objektivnog i razumnog opravdanja zbog kojega je uvedena, a imajući u vidu da je u izbornopravni poredak već uveden sustav unaprijed osiguranih i zajamčenih mjesta za zastupnike nacionalnih manjina u Hrvatskom saboru, osnovano je zaključiti da učinci te mjere dovode do prekomjernog narušavanja jednakosti biračkog prava u demokratskom društvu (članak 16. u vezi s člankom 1. stavkom 1. i člankom 45. stavkom 1. Ustava).
52. Iz razloga navedenih u točkama 41. do 51. obrazloženja ove odluke, Ustavni sud ukinuo je članak 1. stavak 3. UZID UZoPNM-a.

4) Međusobna ravnopravnost nacionalnih manjina u izbornom postupku

53. Iako je prethodno utvrdio zasebnu nesuglasnost s Ustavom članka 1. stavka 2. i zasebnu nesuglasnost s Ustavom članka 1. stavka 3. UZID UZoPNM-a, Ustavni sud smatra potrebnim načelno odgovoriti i na treće postavljeno pitanje. Ono je glasilo: »Promatrajući rješenja sadržana u članku 1. stavcima 2. i 3. UZID UZoPNM-a kao jedinstvenu cjelinu, je li u suglasnosti s Ustavom rješenje koje omogućuje da birači-pripadnici malobrojnih nacionalnih manjina na izborima zastupnika u Hrvatski sabor imaju glas više od birača-pripadnika najbrojnije nacionalne manjine u Republici Hrvatskoj?«
54. Prava nacionalnih manjina ustavotvorac temelji na načelu ravnopravnosti i u odnosu »većina – manjina« i u međusobnom odnosu »manjina – manjina«.
Načelo ravnopravnosti u odnosu »većina – manjina« sadržano je u članku 3. Ustava koji propisuje da je »nacionalna ravnopravnost« najviša vrednota ustavnog poretka Republike Hrvatske i temelj za tumačenje Ustava.
Načelo ravnopravnosti u međusobnom odnosu »manjina – manjina« sadržano je u članku 15. stavku 1. Ustava koji propisuje: »U Republici Hrvatskoj jamči se ravnopravnost pripadnicima svih nacionalnih manjina.«
55. Ustavni sud primjećuje da ostvarenje formalne jednakosti među manjinama ne mora značiti, a u praktičnom životu najčešće i ne znači, njihovu međusobnu ravnopravnost. U situaciji kad u društvu postoji jedna ili više brojčano nadmoćnih nacionalnih manjina u odnosu prema ostalima, ustavni zahtjev za njihovom međusobnom ravnopravnošću nije dostatno tumačiti u svjetlu njihove formalne jednakosti (što većina predlagatelja čini). Važniji od toga jesu stvarni učinci primijenjenih mjera. Same mjere pri tome mogu biti različite, pa ovisno i o tome je li riječ o »brojčano velikim« ili »malobrojnim« manjinama.
56. Neovisno o nesuglasnosti s Ustavom mjerodavnih odredbi UZID UZoPNM-a, Ustavni sud u tom smislu podsjeća da je člankom 1. stavkom 3. UZID UZoPNM-a za pripadnike »malobrojnih« manjina predviđena mjera dopunskog glasa, u smislu članka 15. stavka 3. Ustava, u okviru posebne izborne jedinice u kojoj birači-pripadnici nacionalnih manjina biraju »svoje zastupnike« na pet unaprijed zajamčenih i osiguranih mjesta u Hrvatskom saboru.
Nasuprot tome, člankom 1. stavkom 2. UZID UZoPNM-a za pripadnike »brojčano velike« (to jest srpske) manjine predviđena je mjera glasovanja svih birača-državljana Republike Hrvatske (a ne samo pripadnika te manjine) u okviru općih izbornih jedinica, u kojima se zastupnici srpske manjine biraju na najmanje tri unaprijed zajamčena i osigurana mjesta u Hrvatskom saboru s kandidacijskih lista političkih stranaka i birača koji predstavljaju srpsku manjinu (činjenica što se pripadnici srpske manjine, pored toga, biraju u Hrvatski sabor i s kandidacijskih lista drugih političkih stranaka i birača, prema općim pravilima koja vrijede u okviru općeg izbornog sustava, u ovom kontekstu nije relevantna).
Sukladno tome, i u članku 1. stavku 2. i u članku 1. stavku 3. UZID UZoPNM-a riječ je o posebnom biračkom pravu kojega nije lišena nijedna nacionalna manjina, neovisno o brojnosti svojih pripadnika.
56.1. Opetovano ponavljajući da je riječ o odredbama koje nisu u suglasnosti s Ustavom iz razloga navedenih u prethodnim točkama obrazloženja ove odluke, Ustavni sud će članak 1. stavke 2 i 3. UZID UZoPNM-a i dalje zadržati kao primjer za obrazloženje svoga načelnog pravnog stajališta u vezi s pitanjem kojim se bavi u ovom dijelu obrazloženja odluke.
Materijalnopravna razlika između posebnog biračkog prava »malobrojnih« manjina i onog koje je priznato srpskoj manjini može se svesti na sljedeće činjenično utvrđenje:
– posebno biračko pravo koje je osigurano pripadnicima »malobrojnih« manjina proteže se i na njihovo aktivno i na njihovo pasivno biračko pravo, tako da bi se njegove posebnosti mogle opisati kao »isključivo pravo biti izabran« i »isključivo pravo birati svoje zastupnike«;
– posebno biračko pravo koje je osigurano pripadnicima srpske manjine proteže se samo na njihovo pasivno biračko pravo, tako da bi se ono moglo opisati kao »isključivo pravo biti izabran«, ali ne i »isključivo pravo birati svoje zastupnike« budući da za kandidate-pripadnike srpske manjine imaju pravo glasovati i svi drugi birači u općim izbornim jedinicama, neovisno o činjenici što nisu njezini pripadnici.
S aspekta učinaka navedenih posebnih biračkih prava, čini se nespornim da posebno biračko pravo osigurano srpskoj manjini u daleko većoj mjeri omogućuje izborni uspjeh te manjine no što to omogućuje posebno biračko pravo osigurano »malobrojnim« manjinama. Posebno biračko pravo osigurano srpskoj manjini, naime, izravno otvara mogućnost da – osim unaprijed zajamčenih i osiguranih zastupničkih mjesta u Hrvatskom saboru – ta manjina osvoji još i dodatni broj zastupničkih mandata budući da je njezina biračka baza proširena na sve birače-državljane Republike Hrvatske, neovisno o nacionalnoj pripadnosti. S tog se aspekta prigovori većine predlagatelja da je srpska manjina diskriminirana u odnosu na »malobrojne« manjine ukazuju očito neutemeljenim.
57. Nadalje, Ustavni sud podsjeća na članak 4. stavak 2. Okvirne konvencije koji propisuje obvezu država ugovornica da »će po potrebi usvojiti odgovarajuće mjere s ciljem promicanja pune i učinkovite jednakosti između pripadnika nacionalne manjine i pripadnika većinskog pučanstva u svim područjima... političkog... života. U svezi s tim stranke će na odgovarajući način uzeti u obzir specifične uvjete pripadnika nacionalnih manjina.« U »specifične uvjete« pripada i brojnost pripadnika određene nacionalne manjine u konkretnom društvu, i u odnosu prema većini i u odnosu prema ostalim nacionalnim manjinama.
Venecijanska komisija u tom smislu zastupa čvrsto stajalište da se dopunski glas smije priznavati samo pripadnicima »malobrojnih« manjina. Čini se da je takvo stajalište zasnovano na činjenici da bi priznavanje dopunskog glasa »brojčano velikim« manjinama moglo dovesti do strukturalnog poremećaja u sustavu predstavničke vladavine, zbog čega tu pozitivnu mjeru Venecijanska komisija implicitno kvalificira kao a priori neprihvatljivu u demokratskom društvu kad je riječ o »brojčano velikim« manjinama.
Ustavni sud ne smatra potrebnim u ovom ustavnosudskom postupku ispitivati bi li priznavanje dopunskog glasa »brojčano velikoj« (to jest srpskoj) manjini bilo ustavnopravno (ne)prihvatljivo u okolnostima koje postoje u Republici Hrvatskoj. On se ograničava samo na načelno stajalište: eventualna neprihvatljivost primjene određene pozitivne mjere na »brojčano velike« manjine nikako ne bi trebala značiti automatsku neprihvatljivost njezine primjene i na »malobrojne« manjine (ili obrnuto).
Poslužimo li se primjerom iz članka 1. stavaka 2. i 3. UZID UZoPNM-a, to bi značilo sljedeće: kad bi se pošlo od tumačenja članka 15. stavka 3. Ustava od kojeg polazi većina predlagatelja u ovom ustavnosudskom postupku (to jest da se među manjinama ne smije praviti razlika u pitanju priznavanja prava na dopunski glas), tada bi eventualno utvrđenje ustavnopravne neprihvatljivosti primjene dopunskog glasa na »brojčano veliku« manjinu izravno značilo zabranu njegove primjene i na sve ostale (»malobrojne«) manjine u Republici Hrvatskoj.
Takvo tumačenje nedvojbeno ne pogađa ni smisao ni svrhu članka 15. stavka 3. Ustava.
58. U svjetlu prethodnih navoda, Ustavni sud ne vidi da bi prigovori većine predlagatelja (naime, da se svim drugim manjinama priznaje dopunski glas na izborima za Hrvatski sabor, osim srpskoj, zbog čega je ta »brojčano velika« manjina diskriminirana u odnosu prema »malobrojnim« manjinama), bili ustavnopravno utemeljeni.
Članak 15. stavak 3. Ustava (»Zakonom se može, pored općega biračkog prava, pripadnicima nacionalnih manjina osigurati posebno pravo da biraju svoje zastupnike u Hrvatski sabor.«) nedvojbeno zahtijeva kontekstualnu i teleološku interpretaciju.
U tim je okvirima dostatno utvrditi da se iz navedene ustavne odredbe ne može izvući jednoznačan zaključak o ustavnopravnoj obvezi koja bi značila ustavni nalog: »ili svima ili nikome«, sve dok priznavanje prava na dopunski glas samo pojedinim, a ne svim nacionalnim manjinama ne proizvodi diskriminatorne učinke prema onima koji tim pravom nisu obuhvaćeni.

VII. ČLANAK 1. STAVAK 1. UZID UZoPNM-a

59. Ukidanjem članka 1. stavaka 2. i 3. UZID UZoPNM-a zbog njihove nesuglasnosti s Ustavom, odredba prema kojoj »Republika Hrvatska jamči pripadnicima nacionalnih manjina pravo na zastupljenost u Hrvatskom saboru« ostala je jedini sadržaj članka 1. UZID UZoPNM-a. Ta je odredba sadržana u članku 1. stavku 2. podstavku 1. (skraćeno: članku 1. stavku 1.) UZID UZoPNM-a.
Pred Ustavnim sudom nije osporena suglasnost s Ustavom članka 1. stavka 1. UZID UZoPNM-a. Njime je izmijenjen članak 19. stavak 1. UZoPNM-a na način da je dotadašnja riječ »prava« (u množini) zamijenjena riječju »pravo« (u jednini). On glasi:
»Članak 1.
U Ustavnom zakonu o pravima nacionalnih manjina ('Narodne novine', br. 155/02. i 47/10.) članak 19. mijenja se i glasi:
'(1) Republika Hrvatska jamči pripadnicima nacionalnih manjina pravo na zastupljenost u Hrvatskom saboru.
(...)«
Navedena je odredba u svom materijalnopravnom aspektu u cijelosti ustavnopravno prihvatljiva, a takvom će ostati sve dok zakonodavac ocjenjuje da postoje razlozi zbog kojih jamstvo zastupljenosti pripadnika nacionalnih manjina u Hrvatskom saboru mora biti normativno propisano.
60. Unatoč tome, uvažavajući točku II. izreke ove odluke, kao i činjenicu da je u članku 19. stavku 1. UZoPNM-a sadržana gotovo istovjetna odredba onoj koja je sadržana i u članku 1. stavku 1. UZID UZoPNM-a, načela pravne sigurnosti, jasnoće i dostupnosti pravnih normi, koja proizlaze iz vladavine prava, zahtijevaju da se iz pravnog poretka ukloni cijeli članak 1. UZID UZoPNM-a, uključujući i stavak 1.
Uklanjanje iz pravnog poretka, u tim okvirima, i članka 1. stavka 1. UZID UZoPNM-a (koji nije nesuglasan s Ustavom) ne proizvodi nikakve štetne posljedice jer izmjena koja je člankom 1. stavkom 1. UZID UZoPNM-a učinjena u odnosu na članak 19. stavak 1. UZoPNM-a ne utječe ni na sadržaj ni na učinak propisanog pravila.
U takvim je okolnostima dopušteno dati prednost prethodno navedenim zahtjevima koji proizlaze iz vladavine prava te iz pravnog poretka ukloniti (i) odredbu koja sama po sebi nije nesuglasna s Ustavom.

VIII. ZAKLJUČCI USTAVNOG SUDA

1) Točka I. izreke

61. Ustavni sud je na temelju članka 55. stavka 1. Ustavnog zakona odlučio kao u točki I. izreke, ocjenjujući:
1) da postoji propust u jezičnoj strukturi članka 1. stavka 2. UZID UZoPNM-a (»nacionalnim manjinama koje« /u množini/... »jamči« se najmanje tri zastupnička mjesta pripadnika »te nacionalne manjine« /u jednini/), koji narušava smisao, a time i bit propisane zakonske mjere, te otvara mogućnost njegova različitog pa i suprotnog tumačenja, što nije u suglasnosti sa zahtjevima koji u odnosu na zakone proizlaze iz vladavine prava, najviše vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske (članak 3. Ustava);
2) da je članak 1. stavak 2. UZID UZoPNM-a u nesuglasnosti s člankom 1. stavcima 2. i 3. Ustava, sagledava li ga se u svjetlu jednakosti, nacionalne ravnopravnosti i višestranačkog demokratskog sustava, najviših vrednota ustavnog poretka Republike Hrvatske (članak 3. Ustava). U okviru općeg izbornog sustava – koji se ustrojava radi ostvarivanja vlasti »naroda« u smislu članka 1. stavaka 2. i 3. Ustava i neposredan je izraz navedenih najviših ustavnih vrednota – ustavnopravno nije dopušteno unaprijed zakonom jamčiti i određivati broj zastupničkih mjesta za bilo koju manjinu po bilo kojoj osnovi (nacionalnoj, etničkoj, jezičnoj, spolnoj, dobnoj, obrazovnoj, strukovnoj, imovinskoj i dr.);
3) da priznavanje unaprijed zajamčenih i osiguranih zastupničkih mjesta za pripadnike neke manjine u okviru općeg izbornog sustava po naravi stvari uzrokuje narušavanje jednakog biračkog prava unutar tog sustava. Unaprijed zajamčena i osigurana zastupnička mjesta zahtijevaju propisivanje posebnih izbornih pravila koja će osigurati da kandidati-pripadnici dotične manjine na izborima doista budu i izabrani na ta mjesta, što pretpostavlja pogodovanje u korist »manjinskih« kandidacijskih lista, a time i nejednaku težinu glasova birača u okviru općeg izbornog sustava, što Ustav ne dopušta (članak 45. stavak 1. Ustava);
4) da je prethodno uređenje mandata (to jest opsega i sadržaja zastupničkih ovlasti te prava, obveze i odgovornosti) zastupnika iz članka 15. stavka 3. Ustava ustavna pretpostavka za zakonsko priznavanje posebnog biračkog prava pripadnicima nacionalnih manjina da biraju »svoje zastupnike« u Hrvatski sabor. Mandat zastupnika iz članka 15. stavka 3. Ustava mora se urediti u zakonu s ustavnom snagom (mogućnost promjene, odnosno dopune Ustava razumijeva se sama po sebi). UZoPNM nema snagu Ustava niti uređuje navedeni mandat. Stoga nisu ispunjene ustavne pretpostavke za primjenu članka 15. stavka 3. Ustava u izbornopravnoj praksi;
5) da članak 1. stavak 3. UZID UZoPNM-a nije prošao test opravdanosti, u čijem je središtu ispitivanje razmjernosti pozitivne mjere, to jest priznavanja nacionalnim manjinama prava na dopunski glas na izborima zastupnika u Hrvatski sabor. Riječ je o pravu iznimne i tranzicijske naravi koje – u svjetlu konkretnih činjenica i okolnosti vezanih uz zastupljenost nacionalnih manjina u Hrvatskom saboru u posljednjih troje parlamentarnih izbora (2000., 2003. i 2007.) – teško može osigurati veći stupanj integracije nacionalnih manjina u politički život od onog koji je prije stupanja na snagu UZID UZoPNM-a već postignut putem sustava unaprijed zajamčenih i osiguranih zastupničkih mjesta za manjine. Istodobno, međutim, to pravo u daleko većem stupnju narušava jednakost biračkog prava negoli su to činile pozitivne mjere koje su bile na snazi do stupanja na snagu UZID UZoPNM-a. Stoga se mjera iz članka 1. stavka 3. UZID UZoPNM-a – u svjetlu konkretnih okolnosti – ne može ocijeniti razmjernom. U nedostatku obrazloženja objektivnog i razumnog opravdanja zbog kojega je uvedena, a imajući u vidu da je u izbornopravni poredak već uveden sustav unaprijed osiguranih i zajamčenih mjesta za zastupnike nacionalnih manjina u Hrvatskom saboru, osnovano je zaključiti da učinci te mjere dovode do prekomjernog narušavanja jednakosti biračkog prava u demokratskom društvu (članak 16. u vezi s člankom 1. stavkom 1. i člankom 45. stavkom 1. Ustava);
6) da nisu ustavnopravno utemeljeni prigovori većine predlagatelja koji se svode na tvrdnju da se svim drugim manjinama priznaje dopunski glas na izborima za Hrvatski sabor, osim srpskoj, zbog čega je ta »brojčano velika« manjina diskriminirana u odnosu prema »malobrojnim« manjinama. Iz članka 15. stavka 3. Ustava, tumači li ga se kontekstualno i teleološki, ne proizlazi jednoznačan zaključak o ustavnopravnoj obvezi koja bi značila ustavni nalog: »ili svima ili nikome«, sve dok priznavanje prava na dopunski glas samo pojedinim, a ne svim nacionalnim manjinama ne proizvodi diskriminatorne učinke prema onima koji tim pravom nisu obuhvaćeni;
7) da članak 1. stavak 1. UZID UZoPNM-a (»Republika Hrvatska jamči pripadnicima nacionalnih manjina pravo na zastupljenost u Hrvatskom saboru.«) nije nesuglasan s Ustavom, ali razlozi pravne sigurnosti, jasnoće i dostupnosti pravnih normi nalažu uklanjanje iz pravnog poretka cijelog članka 1. UZID UZoPNM-a, što onda uključuje i stavak 1. Time ne prestaje primjena pravila iz članka 1. stavka 1. UZID UZoPNM-a jer je istovjetno pravilo sadržano u članku 19. stavku 1. UZoPNM-a (v. obrazloženje točke II. izreke ove odluke).

2) Točka II. izreke

62. Ustavni sud u prvom redu podsjeća da pravila sadržana u ukinutom članku 1. UZID UZoPNM-a nisu podlijegala obvezi usklađivanja s Promjenom Ustava iz 2010. Stoga se na njih ne primjenjuje rok iz članka 5. Ustavnog zakona za provedbu Ustava Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 121/10.), koji propisuje: »Zakoni kojima se uređuje izbor zastupnika u Hrvatski sabor donijet će se najkasnije godinu dana prije održavanja redovitih izbora za zastupnike Hrvatskoga sabora.«
Ustavni sud je u Izvješću o primjeni članka 5. Ustavnog zakona za provedbu Ustava Republike Hrvatske broj: U-X-6670/2010 od 8. prosinca 2010. (»Narodne novine« broj 142/10.; u daljnjem tekstu: UZPU) u tom smislu utvrdio:
»5.2. ... obveza 'donošenja zakona' u smislu članka 5. UZPU/10 odnosi se samo na donošenje onih novih zakona, odnosno na izmjene i dopune mjerodavnih izbornih zakona koji su na snazi, koja je vezana uz promjene izbornih pravila sadržanih u Promjeni Ustava Republike Hrvatske ('Narodne novine' broj 76 od 18. lipnja 2010.; u daljnjem tekstu: Ustav/10). (...)
... obveza iz članka 5. UZPU/10, koja mora biti izvršena najkasnije do 11. ožujka 2011., odnosi se na one dijelove izbornog zakonodavstva koji se moraju uskladiti s novim izbornim pravilima propisanim Ustavom/10.«
63. Unatoč činjenici da je pravila sadržana u ukinutom članku 1. UZID UZoPNM-a dopušteno mijenjati i nakon proteka roka iz članka 5. UZPU-a jer nije riječ o pravilima koja su vezana uz Promjenu Ustava iz 2010., utvrđena nesuglasnost s Ustavom članka 1. stavaka 2. i 3. UZID UZoPNM-a suočila je Ustavni sud s iznimno osjetljivim pitanjem vezanim uz učinke prestanka važenja članka 1. UZID UZoPNM-a nekoliko mjeseci prije provedbe izbora zastupnika u 7. saziv Hrvatskoga sabora.
Ustavni sud je u tom smislu ocijenio da na predstojećim izborima ta pravila nije dopušteno primijeniti, iz čega proizlazi zahtjev da članak 1. UZID UZoPNM-a mora prestati važiti na dan objave ove odluke u »Narodnim novinama«.
Time se otvara pravna mogućnost Hrvatskom saboru da donese nove propise kojima će se pitanja sadržana u ukinutom članku 1. stavcima 2. i 3. UZID UZoPNM-a urediti na način koji uvažava zahtjeve koji proizlaze iz Ustava, a koji su obrazloženi u ovoj odluci.
Međutim, zahtjevi pravne sigurnosti, pravne izvjesnosti i pravne predvidljivosti, koji proizlaze iz vladavine prava, najviše vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske, nalažu da se na dan objave ove odluke u »Narodnim novinama« znaju pravna pravila koja će se – umjesto neustavnih rješenja, sadržanih u članku 1. stavcima 2. i 3. UZID UZoPNM-a – primijeniti na predstojećim parlamentarnim izborima u slučaju da Hrvatski sabor do njihova održavanja ne donese nova pravila.
64. Uvažavajući prethodne činjenice, Ustavni sud je u ovom ustavnosudskom postupku primijenio članak 31. stavak 5. Ustavnog zakona, koji propisuje da »Ustavni sud može odrediti način provedbe svoje odluke«.
Ustavni sud je u tom smislu u točki II. izreke ove odluke odredio da se u prethodno opisanoj situaciji imaju primijeniti pravila koja su bila na snazi do stupanja na snagu UZID UZoPNM-a, a koja su sadržana u članku 19. UZoPNM-a (»Narodne novine« broj 155/02., 47/10. – odluka i rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-1029/2007 i dr. od 7. travnja 2010.). On glasi:
»Članak 19.
(1) Republika Hrvatska jamči pripadnicima nacionalnih manjina prava na zastupljenost u Hrvatskom saboru.
(2) Pripadnici nacionalnih manjina, biraju najmanje pet a najviše osam svojih zastupnika u posebnim izbornim jedinicama, u skladu sa zakonom kojim se uređuje izbor zastupnika u Hrvatski sabor, a čime ne mogu biti umanjena stečena prava nacionalnih manjina.
(3) Pripadnicima nacionalnih manjina koji u ukupnom stanovništvu Republike Hrvatske sudjeluju s više od 1,5% stanovnika jamči se najmanje jedno, a najviše tri zastupnička mjesta pripadnika te nacionalne manjine, u skladu sa zakonom kojim se uređuje izbor zastupnika u Hrvatski sabor.
(4) Pripadnici nacionalnih manjina, koji u ukupnom stanovništvu Republike Hrvatske sudjeluju s manje od 1,5% stanovnika imaju pravo izabrati najmanje četiri zastupnika pripadnika nacionalnih manjina, u skladu sa zakonom kojim se uređuje izbor zastupnika u Hrvatski sabor.«
Primjena navedenih pravnih pravila ne utječe na postignuti stupanj unaprijed zajamčene i osigurane zastupljenosti pripadnika nacionalnih manjina u Hrvatskom saboru. Naime, člankom 1. UZID UZoPNM-a nije se izmijenio broj unaprijed zakonom zajamčenih i osiguranih mjesta za nacionalne manjine u odnosu na broj koji je bio zajamčen UZoPNM-om i ZIZHS-om prije njihovih izmjena i dopuna iz 2010. godine. Riječ je i dalje o tri unaprijed zajamčena i osigurana zastupnička mjesta za srpsku manjinu i ukupno pet takvih zastupničkih mjesta za »malobrojne« manjine.

3) Točka III. izreke

65. Objava ove odluke temelji se na članku 29. Ustavnog zakona.

Broj: U-I-3597/2010
U-I-3847/2010
U-I-692/2011
U-I-898/2011
U-I-994/2011

Zagreb, 29. srpnja 2011.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednica

dr. sc. Jasna Omejec, v. r.
 
 
 

Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-3786/2010 i U-I-3553/2011 od 29. srpnja 2011.
 
(„Narodne novine“, broj 93/11)
 
Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Jasna Omejec, predsjednica Suda, te suci Mato Arlović, Marko Babić, Snježana Bagić, Slavica Banić, Mario Jelušić, Ivan Matija, Antun Palarić, Aldo Radolović, Duška Šarin i Miroslav Šeparović, odlučujući o prijedlozima za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10.), na sjednici održanoj 29. srpnja 2011. donio je


ODLUKU

I. Pokreće se postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 4. Ustavnog zakona o izmjenama i dopunama Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina (»Narodne novine« broj 80/10.) te se:
– u stavku 1. ukidaju odredbe kojima se članak 33. Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina (»Narodne novine« broj 155/02., 47/10. – odluka i rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-1029/2007 i dr. od 7. travnja 2010.) dopunjuje novim stavcima 7. i 8.
II. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM

1. Srpski demokratski forum, kojeg zastupa Veljko Đakula, predsjednik Upravnog odbora, te Socijalistička partija Hrvatske – SPH, koju zastupa Milovan Bojčetić, predsjednik, podnijeli su prijedloge za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 4. stavka 1. Ustavnog zakona o izmjenama i dopunama Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina (»Narodne novine« broj 80/10.; u daljnjem tekstu: UZID UZoPNM) u dijelu kojim se članak 33. Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina (»Narodne novine« broj 155/02., 47/10. – odluka i rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-1029/2007 i dr. od 7. travnja 2010.; u daljnjem tekstu: UZoPNM) dopunjuje novim stavcima 7. i 8.
2. U ovoj će se odluci osporeni dijelovi članka 4. UZID UZoPNM-a skraćeno nazivati »člankom 4. stavkom 7.«, odnosno »člankom 4. stavkom 8.« UZID UZoPNM-a.
3. Na temelju članka 42. stavka 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst; u daljnjem tekstu: Ustavni zakon), od Vlade Republike Hrvatske zatraženo je očitovanje o prijedlozima.
3.1. Od Ministarstva uprave Republike Hrvatske zatražena je mjerodavna dokumentacija iz Registra udruga Republike Hrvatske.
3.2. Ustavni sud zatražio je pisana stručna mišljenja o podnesenim prijedlozima od predstojnika Katedri za ustavno pravo pravnih fakulteta Sveučilišta u Osijeku (prof. dr. sc. Zvonimir Lauc), Splitu (prof. dr. sc. Arsen Bačić), Rijeci (prof. dr. sc. Sanja Barić) i Zagrebu (prof. dr. sc. Branko Smerdel).
3.3. Od Srpskog narodnog vijeća – Nacionalne koordinacije vijeća srpske nacionalne manjine u Republici Hrvatskoj, sa sjedištem u Zagrebu, zatraženo je očitovanje o prigovorima predlagatelja.
1) Nadležnost Ustavnog suda za ocjenu UZID UZoPNM-a
4. UZoPNM je po sili članka 15. stavka 2. Ustava »organski zakon koji se donosi dvotrećinskom većinom glasova svih zastupnika«.
Neovisno o svom nazivu, dakle, ni UZoPNM ni njegove izmjene i dopune nemaju snagu Ustava jer se ne donose i ne mijenjaju u postupku u kojem se donosi i mijenja Ustav. Činjenica što se neki zakoni nazivaju ustavnim »ne mijenja pravnu prirodu zakona, ne čini ih pravno drugačijim od onoga što oni po Ustavu i po svom sadržaju jesu, a Ustavni sud ih ne ocjenjuje po njihovu imenu nego po njihovoj pravnoj prirodi« (odluka Ustavnog suda broj: U-I-774/2000 od 20. prosinca 2000., »Narodne novine« broj 1/00.).
Sukladno tome, Ustavni sud nadležan je za ocjenu suglasnosti s Ustavom UZoPNM-a, uključujući i njegove izmjene i dopune.

II. POSTUPAK DONOŠENJA UZID UZoPNM-a

5. Prijedlog Ustavnog zakona o izmjenama i dopunama Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina, s Konačnim prijedlogom zakona (P.Z. br. 569) podnijela je predsjedniku Hrvatskoga sabora Vlada Republike Hrvatske aktom klasa: 016-01/10-01/01, urbroj: 5030104-10-1 od 15. lipnja 2010. (u daljnjem tekstu: Prijedlog UZID UZoPNM-a).
Vlada Republike Hrvatske pozvala se na članak 15. stavak 3. Ustava kao na ustavnu osnovu za donošenje UZID UZoPNM-a. On propisuje da se zakonom »može, pored općega biračkog prava, pripadnicima nacionalnih manjina osigurati posebno pravo da biraju svoje zastupnike u Hrvatski sabor.«
U Prijedlogu UZID UZoPNM-a bio je sadržan i prijedlog Vlade Republike Hrvatske da se taj zakon donese po hitnom postupku. Razlozi kojima je obrazložena potreba provedbe hitnog postupka bili su sljedeći:
»Predlagatelj ocjenjuje da su se stekli uvjeti propisani odredbom članka 159. Poslovnika Hrvatskoga sabora, za donošenje Ustavnog zakona po hitnom postupku.
Potreba da se ravnopravnost i zaštita nacionalnih manjina, te prava i slobode pripadnika nacionalnih manjina dodatno urede sukladno odredbama Ustava Republike Hrvatske i odredbama međunarodnih ugovora kojima su uređena pitanja zaštite pojedinih sloboda i prava nacionalnih manjina i njihovih pripadnika, predstavlja opravdan državni razlog za donošenje ovog Ustavnog zakona po hitnom postupku.«
6. Na temelju podnesenog Prijedloga UZID UZoPNM-a, dnevni red 18. sjednice Hrvatskog sabora dopunjen je 16. lipnja 2010. novom točkom pod nazivom »Prijedlog ustavnog zakona o izmjenama i dopunama Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina, s Konačnim prijedlogom zakona, hitni postupak, prvo i drugo čitanje, P.Z. br. 569«. Isti dan prihvaćena je primjena hitnog postupka (jednoglasno, 131 glas »za«).
7. Odbor za Ustav, Poslovnik i politički sustav Hrvatskoga sabora na 53. sjednici održanoj 16. lipnja 2010. raspravio je Prijedlog UZID UZoPNM-a na temelju svoje nadležnosti iz članka 57. Poslovnika Hrvatskoga sabora (»Narodne novine« broj 71/00., 129/00., 117/01., 6/02. – pročišćeni tekst, 41/02., 91/03., 58/04., 69/07., 39/08. i 86/08.), kao matično radno tijelo. Nakon rasprave Odbor je većinom glasova (šest glasova »za« i pet »suzdržanih«) predložio Hrvatskom saboru da donese UZID UZoPNM u tekstu u kojemu ga je predložila Vlada Republike Hrvatske.
7.1. Odbor za ljudska prava i prava nacionalnih manjina Hrvatskoga sabora razmotrio je na 36. sjednici održanoj 16. lipnja 2010. Prijedlog UZID UZoPNM-a na temelju svoje nadležnosti iz članka 71. Poslovnika Hrvatskoga sabora kao matično radno tijelo. Nakon provedene rasprave Odbor je jednoglasno odlučio predložiti Hrvatskom saboru da donese UZID UZoPNM, ali s amandmanima koje je Odbor predložio.
7.2. Podrobniji podaci o postupku predlaganja i prihvaćanja amandmana na članak 33. UZoPNM-a tijekom parlamentarne rasprave navode se u točkama 12.1. i 30. obrazloženja ove odluke, uz napomenu da radni materijali Hrvatskog sabora o usuglašavanju njegova konačnog sadržaja nisu u dostatnoj mjeri pregledni i ne omogućuju potpun uvid u taj postupak.
8. Parlamentarna rasprava o Prijedlogu UZID UZoPNM-a zaključena je 16. lipnja 2010. Sukladno članku 227. Poslovnika Hrvatskoga sabora, za donošenje UZID UZoPNM-a bila je potrebna dvotrećinska većina glasova svih zastupnika, to jest najmanje 102 njihova glasa.
Hrvatski sabor je 16. lipnja 2010. dvotrećinskom većinom glasova donio UZID UZoPNM zajedno s prihvaćenim amandmanima (129 glasova »za«, tri »protiv« i četiri »suzdržana«). Proglasio ga je predsjednik Republike Hrvatske 18. lipnja 2010. Objavljen je u »Narodnim novinama« broj 80 od 28. lipnja 2010., a stupio je na snagu 6. srpnja 2010., osmog dana od dana objave.
9. UZID UZoPNM-om izmijenjeni su članak 19., članak 20. stavak 7. i članak 22. stavci 2. i 3. UZoPNM-a, a članak 33. UZoPNM-a dopunjen je novim stavcima 5. do 8.
10. Predlagatelji osporavaju zakonska rješenja kojima se dopunio članak 33. UZoPNM-a novim stavcima 7. i 8.

III. SADRŽAJ ČLANKA 4. STAVAKA 7. I 8. UZID UZoPNM-a I RAZLOZI DONOŠENJA

11. Osporene odredbe članka 4. UZID UZoPNM-a glase:
»Članak 4.
U članku 33. iza stavka 4. dodaje se novi... stavci... 7. i 8. koji glase:
'(...)
(7) Kada je to određeno međunarodnim ugovorima funkciju koordinacije nacionalne manjine može vršiti i krovna udruga te manjine.
(8) Srpsko narodno vijeće djeluje kao Koordinacija vijeća srpske nacionalne manjine za područje Republike Hrvatske i ima pravnu osobnost.'
(...)«
Cjelokupni članak 33. UZoPNM-a, u redakcijski pročišćenom tekstu nakon stupanja na snagu UZID UZoPNM-a, glasi:
»Članak 33.
(1) Dva ili više vijeća nacionalnih manjina osnovanih u istoj jedinici lokalne samouprave, dva ili više vijeća nacionalnih manjina osnovanih u različitim jedinicama lokalne samouprave, dva ili više vijeća nacionalnih manjina osnovanih u istoj jedinici područne (regionalne) samouprave te dva ili više vijeća nacionalnih manjina osnovanih u različitim jedinicama područne (regionalne) samouprave mogu radi usklađivanja ili unaprjeđivanja zajedničkih interesa osnovati koordinacije vijeća nacionalnih manjina.
(2) Vijeća nacionalnih manjina kroz koordinaciju vijeća nacionalnih manjina usaglašavaju stavove o pitanjima iz svog djelokruga.
(3) Vijeća nacionalnih manjina mogu koordinaciju vijeća nacionalnih manjina ovlastiti da poduzima u njihovo ime pojedine mjere iz članka 31. ovoga Ustavnog zakona.
(4) Smatra se da su vijeća nacionalnih manjina jedinica područne (regionalne) samouprave osnovale koordinaciju vijeća nacionalnih manjina za područje Republike Hrvatske kada je sporazumu o osnivanju ove koordinacije pristupilo više od polovine vijeća nacionalnih manjina područne (regionalne) samouprave.
(5) Koordinacija vijeća nacionalnih manjina za područje Republike Hrvatske iz stavka 4. ovoga članka je neprofitna pravna osoba. Svojstvo pravne osobe stječe upisom u registar kojeg vodi ministarstvo nadležno za poslove opće uprave. Način rada i financiranja koordinacija uređuju se zakonom.
(6) Izabrana nacionalna vijeća nacionalnih manjina djeluju kao koordinacija vijeća nacionalnih manjina.
(7) Kada je to određeno međunarodnim ugovorima funkciju koordinacije nacionalne manjine može vršiti i krovna udruga te manjine.
(8) Srpsko narodno vijeće djeluje kao Koordinacija vijeća srpske nacionalne manjine za područje Republike Hrvatske i ima pravnu osobnost.
(9) Koordinacija vijeća nacionalnih manjina koju su vijeća nacionalnih manjina jedinica područne (regionalne) samouprave osnovale za područja Republike Hrvatske može donositi odluke o znamenju i simbolima nacionalnih manjina i način obilježavanja praznika nacionalnih manjina uz suglasnost Savjeta za nacionalne manjine.«
12. Ustavni sud primjećuje da je u Prijedlogu UZID UZoPNM-a, koji je Hrvatskom saboru predložila Vlada Republike Hrvatske, članak 4. glasio:
»Članak 4.
U članku 33. iza stavka 4. dodaju se novi stavci 5. i 6. koji glase:
'(5) Koordinacija vijeća nacionalnih manjina za područje Republike Hrvatske iz stavka 4. ovog članka je neprofitna pravna osoba. Svojstvo pravne osobe stječe upisom u registar kojeg vodi ministarstvo nadležno za poslove opće uprave.
(6) Srpsko narodno vijeće djeluje kao Koordinacija vijeća srpske nacionalne manjine za područje Republike Hrvatske.'
Iza dosadašnjeg stavka 5. koji postaje stavak 7. dodaje se novi stavak 8. koji glasi:
'(8) Na području dijela Vukovarsko-srijemske i Osječko-baranjske županije u skladu s Temeljnim Sporazumom o području Istočne Slavonije, Baranje i Zapadnog Srijema od 12. studenog 1995. (Erdutski sporazum) i Pismom namjere Vlade Republike Hrvatske od 13. siječnja 1997. godine djeluje Zajedničko vijeće općina sa svojstvom pravne osobe.'«
U dijelu Prijedloga UZID UZoPNM-a pod nazivom »II. Ocjena stanja i osnovna pitanja koja se trebaju urediti Ustavnim zakonom, te posljedice koje će donošenjem Ustavnog zakona proisteći« Vlada Republike Hrvatske istaknula je sljedeće razloge zbog kojih je predložila dopune dotadašnjeg članka 33. UZoPNM-a:
»... dopunjuje se članak 33. Ustavnog zakona novim stavcima 5. i 6. na način da se stavkom 5. određuje da je koordinacija vijeća nacionalnih manjina za područje Republike Hrvatske neprofitna pravna osoba koja to svojstvo stječe upisom u registar kojeg vodi ministarstvo nadležno za poslove opće uprave.
Novim stavkom 6. članka 33. Ustavnog zakona propisuje se da Srpsko narodno vijeće djeluje kao Koordinacija vijeća srpske nacionalne manjine za područje Republike Hrvatske.
Novim stavkom 8. članka 33. Ustavnog zakona propisuje se da na području dijela Vukovarsko-srijemske i Osječko-baranjske županije u skladu sa Temeljnim sporazumom o području Istočne Slavonije, Baranje i Zapadnog Srijema od 12. studenog 1995. (Erdutski sporazum) i Pismom namjere Vlade Republike Hrvatske od 13. siječnja 1997. godine djeluje Zajedničko vijeće općina sa svojstvom pravne osobe.«
12.1. Usporedi li se tekst članka 4. UZID UZoPNM-a, koji je prihvaćen u Hrvatskom saboru, s onim koji je predložila Vlada Republike Hrvatske, razvidno je da je u postupku donošenja UZID UZoPNM-a u Hrvatskom saboru Prijedlog UZID UZoPNM-a Vlade Republike Hrvatske bitno izmijenjen.
Tako su članovi Odbora za Ustav, Poslovnik i politički sustav Hrvatskoga sabora na 53. sjednici održanoj 16. lipnja 2010., ali i pojedini klubovi zastupnika tijekom parlamentarne rasprave, iznijeli primjedbe na prijedlog Vlade Republike Hrvatske da se članak 33. UZoPNM-a dopuni novim stavkom 8. Taj predloženi stavak na kraju nije postao sastavni dio UZID UZoPNM-a.
S druge strane, pri razmatranju Prijedloga UZID UZoPNM-a, Odbor za ljudska prava i prava nacionalnih manjina Hrvatskoga sabora predložio je tri amandmana na članak 4. Konačnog prijedloga UZID UZoPNM-a. Prema »Izvješću Odbora za ljudska prava i prava nacionalnih manjina o Prijedlogu ustavnog zakona o izmjenama i dopunama Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina, s Konačnim prijedlogom zakona, P. Z. br. 569« oni su glasili:
»IV. AMANDMAN
U članku 4. KPZ u novom stavku 5. članka 33. Ustavnog zakona na kraju teksta dodaje se nova rečenica koja glasi: 'Način rada i financiranja koordinacija uređuje se posebnim zakonom'.
Obrazloženje:
Amandmanom se utvrđuje da će se način rada i financiranja koordinacija vijeća nacionalnih manjina na razini Republike Hrvatske urediti posebnim zakonom, kako to pitanje ne bi ostalo nedorečeno.
V. AMANDMAN
U članku 4. KPZ iza novog stavka 5. dodaje se novi stavak 6. koji glasi:
'(6) Izabrana nacionalna vijeća nacionalnih manjina djeluju kao koordinacija vijeća nacionalnih manjina.'
Obrazloženje:
Amandmanom se precizira status izabranih nacionalnih vijeća nacionalnih manjina.
VI. AMAMDMAN
U članku 4. KPZ u novom stavku 6. koji postaje stavak 7. članka 33. Ustavnog zakona na kraju teksta iz riječi 'Republike Hrvatske' dodaju se riječi: 'i ima pravnu osobnost'.
Obrazloženje:
Amandmanom se precizira da Srpsko narodno vijeće ima pravnu osobnost.«
Navedene je amandmane Vlada Republike Hrvatske prihvatila (amandman IV. u izmijenjenom sadržaju), tako da su postali sastavni dio UZID UZoPNM-a.

IV. PRIGOVORI PREDLAGATELJA

13. Predlagatelji suglasno navode da se člankom 4. UZID UZoPNM-a, kojim se članak 33. UZoPNM-a dopunjuje novim stavcima 7. i 8., pripadnici srpske nacionalne manjine dovode u neravnopravan položaj prema drugim nacionalnim manjinama u Republici Hrvatskoj budući da druge nacionalne manjine u Republici Hrvatskoj slobodno osnivaju koordinaciju vijeća svoje nacionalne manjine za područje Republike Hrvatske, dok je pripadnicima srpske nacionalne manjine ta koordinacija nametnuta, odnosno propisana u obliku udruge građana koja se zove »Srpsko narodno vijeće«.
Predlagatelji smatraju da osporene odredbe nisu u suglasnosti s člancima 15. stavkom 1. i 43. Ustava.

V. MJERODAVNO PRAVO

1) Ustav Republike Hrvatske
14. Za ocjenu osnovanosti prijedloga predlagatelja mjerodavni su dijelovi članka 1. stavka 1. i članka 3. te članak 15. stavak 1. i članak 43. Ustava, koji glase:
»Članak 1.
Republika Hrvatska... je... demokratska... država.
(...)«
»Članak 3.
... jednakost... vladavina prava... najviše su vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske i temelj za tumačenje Ustava.«
»Članak 15.
U Republici Hrvatskoj jamči se ravnopravnost pripadnicima svih nacionalnih manjina.«
»Članak 43.
Svakom se jamči pravo na slobodno udruživanje radi zaštite njihovih probitaka ili zauzimanja za socijalna, gospodarska, politička, nacionalna, kulturna ili druga uvjerenja i ciljeve. Radi toga svatko može slobodno osnivati... udruge, uključivati se u njih ili iz njih istupati u skladu sa zakonom.
Pravo slobodnog udruživanja ograničeno je zabranom nasilnog ugrožavanja demokratskoga ustavnog poretka, te neovisnosti, jedinstvenosti i teritorijalne cjelovitosti Republike Hrvatske.«
2) Konvencija za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda Vijeća Europe
15. Za ocjenu osnovanosti prijedloga predlagatelja mjerodavan je i članak 11. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (»Narodne novine – Međunarodni ugovori« broj 18/97., 6/99., 8/99., 14/02. i 1/06.; u daljnjem tekstu: Konvencija). On glasi:
»Članak 11.
SLOBODA... UDRUŽIVANJA
1. Svatko ima pravo na slobodu... udruživanja s drugima...
2. Ne mogu se postavljati nikakva ograničenja ostvarivanju tih prava, osim onih koja su propisana zakonom i koja su u demokratskom društvu nužna radi interesa državne sigurnosti ili javnog reda i mira, radi sprječavanja nereda ili zločina, radi zaštite zdravlja ili morala ili radi zaštite prava i sloboda drugih....«
3) Okvirna konvencija za zaštitu nacionalnih manjina Vijeća Europe
16. Za ocjenu osnovanosti prijedloga mjerodavna je i Okvirna konvencija za zaštitu nacionalnih manjina Vijeća Europe (Zakon o potvrđivanju Okvirne konvencije za zaštitu nacionalnih manjina, »Narodne novine – Međunarodni ugovori« broj 14/97.; u daljnjem tekstu: Okvirna konvencija). Ona čini dio unutarnjeg pravnog poretka Republike Hrvatske, a po pravnoj je snazi iznad zakona. Članak 17. stavak 2. Okvirne konvencije glasi:
»Članak 17.
(...)
2. Stranke se obvezuju da se neće miješati u pravo osoba koje pripadaju nacionalnim manjinama da sudjeluju u djelatnostima nevladinih organizacija, kako na državnoj tako i na međunarodnoj razini.«

VI. OCJENA USTAVNOG SUDA

17. Ustavni sud u prvom redu primjećuje da se Vlada Republike Hrvatske, kao predlagateljica UZID UZoPNM-a, pozvala samo na članak 15. stavak 3. Ustava kao na ustavnu osnovu za njegovo donošenje (v. točku 5. obrazloženja ove odluke). Ta ustavna odredba po naravi stvari nije ustavni temelj za izmjene, odnosno dopune članka 33. UZoPNM-a jer taj članak ne uređuje posebno biračko pravo pripadnika nacionalnih manjina da biraju svoje zastupnike u Hrvatski sabor.
Članak 33. UZoPNM-a uređuje pretpostavke pod kojima izabrana vijeća nacionalnih manjina mogu osnovati koordinacije vijeća nacionalnih manjina.
1) Članak 4. stavak 8. UZID UZoPNM-a
a) Vijeća nacionalnih manjina
18. Vijeća nacionalnih manjina osobit su institucionalni oblik preko kojih se pripadnicima nacionalnih manjina u jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave (u daljnjem tekstu: jedinice samouprave) omogućuje neposredan utjecaj na rješavanje pitanja u nadležnosti lokalnog predstavničkog tijela i lokalnih izvršnih i upravnih tijela, a koja se na njih odnose ili pak utječu na njihov položaj ili prava (članci 31. i 32. UZoPNM-a). Ona su izraz nastojanja zakonodavca da osigura pretpostavke za opću participaciju pripadnika nacionalnih manjina u javnim poslovima na lokalnoj razini.
Vijeća nacionalnih manjina neprofitne su pravne osobe koje pravnu osobnost stječu upisom u poseban registar vijeća nacionalnih manjina kojeg vodi ministarstvo nadležno za poslove opće uprave u skladu s Pravilnikom o obrascima i načinu vođenja Registra vijeća nacionalnih manjina (»Narodne novine« broj 120/03.).
Ona su zakonom obvezna donositi program rada, financijski plan i završni račun te statut kojim se uređuju pitanja od značenja za njihov rad. Ti se akti moraju objaviti u službenom glasilu jedinice samouprave za čije su područje vijeća nacionalnih manjina osnovana.
Sredstva za rad vijeća nacionalnih manjina, uključujući sredstva za obavljanje administrativnih poslova za njihove potrebe, osiguravaju jedinice samouprave, a sredstva za ostvarivanje određenih programa vijeća mogu se osigurati i u državnom proračunu Republike Hrvatske.
Tijela jedinica samouprave svojim općim aktima uređuju način, rokove i postupak ostvarivanja prava vijeća nacionalnih manjina iz članka 31. UZoPNM-a.
Sukladno navedenom, vijeća nacionalnih manjina imaju status pravnih osoba javnog prava.
19. Broj članova vijeća nacionalnih manjina određuje se zakonom, a njih neposredno biraju, tajnim glasovanjem za razdoblje od četiri godine, pripadnici pojedine nacionalne manjine s prebivalištem u dotičnoj jedinici samouprave na prijedlog udruga te nacionalne manjine ili određenog broja njezinih pripadnika.
Sukladno tome, vijeće nacionalne manjine čine pripadnici različitih udruga određene manjine, registriranih u Republici Hrvatskoj, te pojedinci-pripadnici dotične manjine koji su izabrani u vijeća kao kandidati na neovisnim kandidacijskim listama birača-pripadnika dotične manjine.
Izbore za vijeća nacionalnih manjina raspisuje Vlada Republike Hrvatske posebnom odlukom kojom utvrđuje točan datum održavanja izbora. Na postupak izbora i druga pitanja u vezi s njihovim izborom odgovarajuće se primjenjuju odredbe zakona kojim se uređuje izbor članova predstavničkih tijela jedinica samouprave.
19.1. Od dana stupanja na snagu UZoPNM-a do danas, opći izbori za vijeća nacionalnih manjina proveli su se tri puta: 18. svibnja 2003. (dopunski i ponovljeni izbori održani su 15. veljače 2004.), 17. lipnja 2007. i 10. srpnja 2011.
U »Informaciji o rezultatima izbora za članove vijeća i za predstavnike nacionalnih manjina 2011.«, koji su održani 10. srpnja 2011., predsjednik Državnog izbornog povjerenstva Republike Hrvatske uvodno je istaknuo sljedeće činjenice:
»Izbori za članove vijeća nacionalnih manjina i za predstavnike nacionalnih manjina u jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave, dakle, u županijama, gradovima i općinama, održani su u nedjelju, 10. srpnja 2011. (...)
Ukupno je raspisano 311 izbora za članove vijeća nacionalnih manjina i to 70 u županijama i Gradu Zagrebu (ukupno 71), 127 u gradovima i 113 u općinama.
Ukupno je raspisan i 227 izbor za jednog predstavnika nacionalne manjine i to 88 u županijama i Gradu Zagrebu (ukupno 89), 81 u gradovima i 58 u općinama.
Mogućnost predložiti kandidate za članove vijeća nacionalnih manjina iskoristilo je ukupno 14 nacionalnih manjina. To su (abecednim redom) sljedeće nacionalne manjine: albanska, bošnjačka, crnogorska, češka, mađarska, makedonska, njemačka, romska, rusinska, slovačka, slovenska, srpska, talijanska i ukrajinska.
Mogućnost predložiti kandidate za predstavnika nacionalne manjine iskoristilo je ukupno 18 nacionalnih manjina. To su (abecednim redom) sljedeće manjine: albanska, bošnjačka, bugarska, crnogorska, češka, mađarska, makedonska, njemačka, poljska, romska, rusinska, ruska, slovačka, slovenska, srpska, talijanska, ukrajinska i židovska, dok ovu mogućnost nije iskoristila samo rumunjska nacionalna manjina.
Izbori za članove vijeća nacionalnih manjina bili su provedeni u ukupno 20 županija (uključujući u tom broju i Grad Zagreb), 62 grada i 83 općine. Izbori za predstavnike nacionalne manjine bili su provedeni u ukupno 19 županija (uključujući u tom broju i Grad Zagreb), 45 gradova i 38 općina.
Ukupno se na izbornim listama za članove vijeća nacionalnih manjina nalazilo 6281 kandidata/kandidatkinja (4617 kandidata odnosno 73,51% i 1664 kandidatkinje odnosno 26,49%).
Ukupno se na izbornim listama za predstavnike nacionalnih manjina nalazilo 219 kandidata (151 kandidat odnosno 68,95% i 68 kandidatkinja odnosno 31,05%).
U vijeće nacionalne manjine općine biralo se 10 članova, u vijeće grada biralo se 15, odnosno u vijeće županije biralo se 25 članova pripadnika nacionalne manjine.
Na nekim izbornim listama kandidirano je manje kandidata nego što ih se bira u vijeće općine, grada ili županije. U takvim slučajevima u vijeće određene nacionalne manjine bio je izabran manji broj članova od propisanog broja članova. (...)
U odnosu na ukupan broj raspisanih izbora za članove vijeća nacionalnih manjina, zbog toga što nije bilo predloženih kandidata, izbori nisu održani u 7 gradova i u 15 općina ili 11,76%.
U odnosu na raspisane izbore za predstavnike nacionalnih manjina, a zbog toga što nije bilo predloženih kandidata, izbori nisu održani u 2 županije, u 10 gradova i u 15 općina ili 20,93%.
Pripadnici nacionalnih manjina mogli su glasovati na ukupno 736 biračkih mjesta u Republici Hrvatskoj. (...)
Pravo birati članove vijeća nacionalnih manjina (tamo gdje su bili predloženi kandidati) na razini županije imalo je ukupno 348.450 birača, na razini grada ukupno 166.789 birača i na razini općina 91.745 birača.
Na izborima je glasovalo: na razini županije 33.365 birača ili 10,44%, na razini grada 15.760 birača ili 9,45% i na razini općine 14.617 birača ili 15,93%.
Pravo birati predstavnike nacionalnih manjina na razini županije imalo je ukupno 13.870 birača, na razini grada ukupno 8.840 birača i na razini općine ukupno 4.986 birača u Republici Hrvatskoj.
Na izborima je glasovalo: na razini županije 1.845 birača ili 13,30%, na razini grada 1.544 birača ili 17,47% i na razini općine 1.172 birača ili 23,51%.«
Nakon prvih dviju provedenih izbora Vlada Republike Hrvatske donijela je i odluke o davanju ovlaštenja za sazivanje konstituirajućih sjednica vijeća nacionalnih manjina (»Narodne novine« broj 97/03., 44/04., 73/07., 82/07.), kojima je ovlastila općinske načelnike, gradonačelnike i župane da u roku od 30 dana od objave dotične odluke sazovu konstituirajuće sjednice vijeća nacionalnih manjina u općinama, gradovima i županijama u kojima su izbori provedeni. Slična se odluka očekuje i nakon izbora za vijeća nacionalnih manjina održanih 10. srpnja 2011.
b) Koordinacije vijeća nacionalnih manjina
20. Članak 33. stavak 1. UZoPNM-a propisuje da dva ili više vijeća nacionalnih manjina osnovanih u bilo kojoj općini, gradu ili županiji mogu radi usklađivanja ili unaprjeđivanja zajedničkih interesa osnovati koordinacije vijeća nacionalnih manjina (u daljnjem tekstu: koordinacija). Novim stavkom 6. članka 33. UZoPNM-a precizira se da samo izabrana nacionalna vijeća nacionalnih manjina mogu djelovati kao koordinacija.
Riječ je o dispozitivnoj radnji izabranih vijeća nacionalnih manjina da osnivaju svoje koordinacije na lokalnim i regionalnim (područnim) razinama (to jest na razinama općina, gradova i županija), koju UZoPNM propisuje kao pravnu mogućnost, ali izabranim vijećima ostavlja slobodu da o tom osnivanju sama odlučuju.
20.1. S druge strane, osnivanje koordinacije određene nacionalne manjine za područje Republike Hrvatske ovisi o broju »županijskih« vijeća dotične nacionalne manjine koja su svojom voljom pristupila sporazumu. Naime, ako je sporazumu o osnivanju koordinacije pristupilo više od polovine vijeća nacionalne manjine područne (regionalne) samouprave, onda se po sili UZoPNM-a smatra da su ta vijeća osnovala koordinaciju vijeća dotične nacionalne manjine za područje Republike Hrvatske (članak 33. stavak 4. UZoPNM-a). Takva koordinacija ima status neprofitne pravne osobe, a pravnu osobnost stječe upisom u registar kojeg vodi ministarstvo nadležno za poslove opće uprave. Način rada i financiranja koordinacija uređuju se zakonom (članka 33. stavak 5. UZoPNM-a).
20.2. Sukladno članku 33. stavku 4. UZoPNM-a, poslije provedbe prvih izbora za vijeća nacionalnih manjina 2003. i 2004. godine, konstituirana vijeća srpske nacionalne manjine s područja 13 županija i Vijeće srpske nacionalne manjine Grada Zagreba (dakle, više od polovine vijeća srpske nacionalne manjine područne /regionalne/ samouprave) osnovala su »Koordinaciono tijelo srpske nacionalne manjine na području Republike Hrvatske« (Sporazum o osnivanju Koordinacionog tijela srpske nacionalne manjine na području Republike Hrvatske, Zagreb, 24. svibnja 2004).
Prema spoznajama Ustavnog suda, poslije drugih izbora održanih 2007. godine takav sporazum među (novo)konstituiranim vijećima srpske nacionalne manjine područne (regionalne) samouprave nije potpisan. Stoga Ustavnom sudu nije poznato je li dostatan broj tih vijeća iskazao interes za djelovanje koordinacije vijeća srpske nacionalne manjine za područje Republike Hrvatske, a ako jest koja su »županijska« vijeća srpske nacionalne manjine činila koordinaciju u mandatnom razdoblju 2007. – 2011.
20.3. U tim je pravnim okvirima potrebno ispitati jesu li osnovani prigovori predlagatelja o nesuglasnosti s Ustavom članka 4. stavka 8. UZID UZoPNM-a, koji glasi:
»Članak 4.
U članku 33. iza stavka 4. dodaje se novi stavak... 8. koji glase:
(...)
(8) Srpsko narodno vijeće djeluje kao Koordinacija vijeća srpske nacionalne manjine za područje Republike Hrvatske i ima pravnu osobnost.«
c) Srpsko narodno vijeće – Nacionalna koordinacija vijeća srpske nacionalne manjine u Republici Hrvatskoj
21. U pravnom poretku Republike Hrvatske Srpsko narodno vijeće – Nacionalna koordinacija vijeća srpske nacionalne manjine u Republici Hrvatskoj (u daljnjem tekstu: SNV) registrirana je udruga od 1999. godine.
Činjenice upisane u Registar udruga Ministarstva uprave Republike Hrvatske ukazuju da je SNV upisan u Registar udruga Republike Hrvatske 9. travnja 1999. pod registarskim brojem 00001366. i nazivom »Srpsko narodno vijeće«. Od 3. prosinca 2009. sjedište udruge je u Zagrebu, Ilica 16. Skraćeni joj je naziv SNV, a broj OIB-a 29873902790.
Naziv udruge izmijenjen je u »Srpsko narodno vijeće – Nacionalna koordinacija vijeća srpske nacionalne manjine u Republici Hrvatskoj« Statutarnom odlukom o izmjenama i dopunama Statuta Srpskog narodnog vijeća, koja je donesena u Vojniću 15. srpnja 2006. i potvrđena rješenjem Gradskog ureda za opću upravu Grada Zagreba klasa: UP/I-230-02/06-02/796, urbroj: 251-07-02/2-06-5 od 31. kolovoza 2006. Skraćeni joj je naziv i dalje SNV.
Djelatnost udruge obuhvaća »razmatranje i zauzimanje stavova o zakonima i drugim propisima kojima se uređuju nacionalna prava, osnovne slobode čovjeka i građanina i ostvarivanje građanskih, osobnih, ekonomskih, socijalnih, kulturnih i drugih prava i sloboda Srba iz Republike Hrvatske i njihove pune ravnopravnosti u Republici Hrvatskoj, davanje prijedloga, mišljenja, predstavki i inicijativa Hrvatskom državnom saboru, Predsjedniku Republike, Vladi Republike Hrvatske, Ustavnom sudu, Pučkom pravobranitelju i drugim tijelima i institucijama Republike Hrvatske«.
21.1. Pravni status SNV-a kao udruge potvrdilo je i Državno izborno povjerenstvo Republike Hrvatske svojim rješenjem klasa: 013-03/07-09/05, urbroj: 363-07-02 od 31. svibnja 2007., kojim je odbilo prigovor Zajednice Srba Grada Zagreba na Odluku Gradskog izbornog povjerenstva Grada Zagreba od 29. svibnja 2007. o prihvaćanju kandidacijske liste kandidata Srpskog narodnog vijeća – Nacionalne koordinacije vijeća srpske nacionalne manjine u Republici Hrvatskoj za izbor članova Vijeća srpske nacionalne manjine Grada Zagreba. U tom je rješenju navedeno:
»Uvidom u Izvadak iz Registra udruga Republike Hrvatske utvrđeno je da je i Srpsko narodno vijeće – Nacionalna koordinacija vijeća srpske nacionalne manjine u Republici Hrvatskoj, sa sjedištem u Zagrebu, Gajeva 7, upisana u registar udruga Republike Hrvatske pod registarskim brojem: 00001366 od 9. travnja 1999.
Obzirom da je utvrđeno da je predlagatelj prihvaćene kandidature udruga nacionalne manjine registrirana u Republici Hrvatskoj, a što je sukladno propisu iz članka 24. stavak 4. Ustavnog zakona, kao i Obvezatnoj uputi broj OVM III Postupak kandidiranja, koju je propisalo Državno izborno povjerenstvo Republike Hrvatske, na temelju odredbe članka 57. stavka 2. Zakona o izboru članova predstavničkog tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave ('Narodne novine' broj 44/05 – pročišćeni tekst, dalje: Zakon) prigovor je odbijen kao neutemeljen.«
21.2. Činjenicu, ali i pravnu volju da se smatra udrugom potvrdio je sam SNV sudjelujući u postupku kandidiranja na trećim izborima za članove vijeća nacionalnih manjina 10. srpnja 2011.
Naime, Vlada Republike Hrvatske donijela je Odluku o raspisivanju izbora za članove vijeća nacionalnih manjina u jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave (»Narodne novine« broj 56/11., 58/11.), koja je stupila na snagu 20. svibnja 2011. Na dan raspisivanja tih izbora, dakle, osporeni članak 4. stavak 8. UZID UZoPNM-a bio je na snazi. To znači da je SNV tada već imao zakonski status Koordinacije vijeća srpske nacionalne manjine za područje Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: Koordinacija), ali je na navedenim izborima sudjelovao u svojstvu udruge.
Stoga je nadležnim izbornim povjerenstvima, ali i Ustavnom sudu podneseno više prigovora, odnosno žalbi na kandidature SNV-a u svojstvu udruge na tim izborima.
Tako je primjerice, Srpsko kulturno-prosvjetno društvo »Prosvjeta« podnijelo žalbu Ustavnom sudu zbog odbijanja njegova prigovora protiv odluke Županijskog izbornog povjerenstva Virovitičko-podravske županije o prihvaćanju kandidature SNV-a za izbor članova vijeća srpske nacionalne manjine Virovitičko-podravske županije (broj predmeta: U-VIIA/3005/2011).
Slično tome, Zajednica Srba u Republici Hrvatskoj podnijela je niz žalbi protiv odluka nadležnih izbornih povjerenstava o prihvaćanju kandidature SNV-a za izbor članova vijeća srpske nacionalne manjine u Šibensko-kninskoj županiji (predmet broj: U-VIIA/3006/2011), Zadarskoj županiji (predmet broj: U-VIIA/3007/2011), Zagrebačkoj županiji (predmet broj: U-VIIA/3008/2011), Požeško-slavonskoj županiji (predmet broj: U-VIIA/3009/2011), Karlovačkoj županiji (predmet broj: U-VIIA/3010/2011), Ličko-senjskoj županiji (predmet broj: U-VIIA/3011/2011), Vukovarsko-srijemskoj županiji (predmet broj: U-VIIA/3012/2011), itd.
Više prigovora istovjetnog sadržaja podneseno je i Državnom izbornom povjerenstvu Republike Hrvatske (v. http://www.izbori.hr/izbori/izborimanjine11.nsf/wi?openform).
Svi su se prigovori različitih udruga srpske nacionalne manjine u bitnome svodili na činjenicu da SNV nije udruga građana pripadnika srpske nacionalne manjine, već je »Nacionalna koordinacija vijeća srpske nacionalne manjine u Republici Hrvatskoj«.
Tijekom postupka kandidiranja, nadležna su izborna povjerenstva u osporenim rješenjima suglasno odbijala navedene prigovore sa sljedećim obrazloženjem (na primjeru rješenja Državnog izbornog povjerenstva Republike Hrvatske, klasa: 013-07/11-19/05, urbroj: 507-11-02 od 6. lipnja 2011.):
»Odredbom članka 24. stavak 4. Ustavnog zakona propisano je da kandidate za članove vijeća, odnosno kandidate za predstavnike nacionalnih manjina mogu predlagati udruge nacionalnih manjina ili najmanje 20 pripadnika nacionalne manjine s područja općine, odnosno 30 s područja grada i 50 s područja županije.
Obvezatnom uputom broj VM III kojom je DIP propisalo postupak kandidiranja ('Narodne novine', broj 56/11.) u točki 1. propisano je da predlagatelj može biti udruga nacionalne manjine registrirana u Republici Hrvatskoj.
Uvidom u Izvadak iz Registra udruga Republike Hrvatske utvrđeno je da je i Srpsko narodno vijeće – Nacionalna koordinacija vijeća srpske nacionalne manjine u Republici Hrvatskoj, sa sjedištem u Zagrebu, Gajeva 7, upisana u registar udruga Republike Hrvatske pod registarskim brojem: 00001366 od 9. travnja 1999. Dakle, Srpsko narodno vijeće – Nacionalna koordinacija vijeća srpske nacionalne manjine u Republici Hrvatskoj nije prestala biti udruga.
Slijedom navedenog predlagatelj je ovlašten podnijeti prijedlog kandidature sukladno članku 24. stavak 4. Ustavnog zakona, kao i Obvezatnoj uputi broj VM III Postupak kandidiranja koju je propisalo DIP. Stoga je na temelju odredbe članka 57. stavka 2. Zakona o izboru članova predstavničkih tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave ('Narodne novine', broj 44/05. – pročišćeni tekst, 109/07.) prigovor odbijen kao neosnovan.«
Takvu je ocjenu nadležnih izbornih povjerenstava potvrdio i Ustavni sud.
Time je i poslije stupanja na snagu osporenog članka 4. stavka 8. UZID UZoPNM-a (članka 33. stavka 8. UZoPNM-a) potvrđeno da SNV ima pravni status udruge u Republici Hrvatskoj.
22. Nesporno je da SNV kao udruga potpada pod jamstva slobode udruživanja propisana člankom 43. Ustava i člankom 11. Konvencije. Europski sud utvrdio je u svojoj praksi važnost udruga nacionalnih manjina za slobodu udruživanja u demokratskom društvu. U predmetu Gorzelik i drugi protiv Poljske (presuda, veliko vijeće, 17. veljače 2004., zahtjev br. 44158/98) Europski sud je istaknuo:
»92. Iako se u kontekstu članka 11. Sud često pozivao na esencijalnu ulogu koju političke stranke igraju u osiguravanju pluralizma i demokracije, udruge (associations) osnovane za druge svrhe, uključujući one za zaštitu kulturnog i duhovnog naslijeđa, za ostvarivanje različitih društveno-ekonomskih ciljeva, proklamiranje ili podučavanja vjere, traženje etničkog identiteta ili isticanje manjinske svijesti također su važne za pravilno funkcioniranje demokracije. To stoga što se i pluralizam gradi na izvornom priznavanju i poštovanju različitosti i dinamičnosti kulturnih tradicija, etničkih i kulturnih identiteta, religijskih uvjerenja, umjetničkim, književnim i društveno-ekonomskih idejama i konceptima. Harmonična interakcija osoba i skupina različitih identiteta esencijalna je za ostvarivanje društvene kohezije. Jedino je prirodno da se tamo, gdje civilno društvo funkcionira na zdrav način, sudjelovanje građana u demokratskom procesu u velikoj mjeri postiže kroz pripadništvo udrugama u kojima se oni mogu povezivati jedan s drugim i kolektivno težiti zajedničkim ciljevima.
93. Sud priznaje da je sloboda udruživanja osobito značajna za osobe koje pripadaju manjinama, uključujući nacionalne i etničke manjine i da, kao što je istaknuto u preambuli Okvirne konvencije Vijeća Europe, 'pluralističko i istinski demokratsko društvo treba ne samo poštovati etnički, kulturni, jezični i vjerski identitet svake osobe koja pripada nacionalnoj manjini, već također stvoriti odgovarajuće uvjete koji omogućavaju da one izraze, sačuvaju i razvijaju taj identitet'. Doista, osnivanje udruge radi izražavanja i unapređivanja njihova identiteta može biti instrument od presudne pomoći manjinama da sačuvaju i održe svoja prava.«
Navedena stajališta prihvaća i Ustavni sud. Djelovanje SNV-a, kao udruge srpske nacionalne manjine koja u Republici Hrvatskoj djeluje neprekidno od 1999. godine, Ustavni sud smatra neprocjenjivo važnim za promicanje identiteta te nacionalne manjine u Republici Hrvatskoj.
22.1. Ustavni sud dužan je na kraju primijetiti da je u članku 1. Statuta SNV-a (pročišćeni tekst od 31. svibnja 2008.) određeno da SNV »djeluje kao manjinska samouprava Srba na području Republike Hrvatske«. U tom je smislu potrebno podsjetiti da je 13. prosinca 2002., u tijeku postupka rasprave o amandmanima na Konačni prijedlog UZoPNM-a (drugo čitanje, P.Z. 536), Vlada Republike Hrvatske prihvatila »postignuti dogovor izražen kroz potpisani dokumenat amandmana od strane zastupnika parlamentarnih stranaka u kojim se termin manjinska samouprava promijenio u vijeće nacionalnih manjina...« (govor potpredsjednika Vlade Republike Hrvatske, u: Rasprava prema aktu: Konačni prijedlog Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina, Saziv: IV, Sjednica: 26, br. 61, str. 66.).
Ne ulazeći u razloge zbog kojih se SNV i dalje predstavlja kao »manjinska samouprava«, ostaje činjenica da je umjesto tog termina UZoPNM-om iz 2002. uveden termin »vijeće nacionalnih manjina«. Iako nje jasno što u navedenim okolnostima SNV smatra »manjinskom samoupravom« u smislu članka 1. Statuta SNV-a, ostaje činjenica da se pod tim statutarnim terminom ne smije razumijevati vijeće srpske nacionalne manjine, jer je nedvojbeno da SNV u pravnom poretku Republike Hrvatske nema pravni status tog vijeća.
22.2. Nadalje, Ustavni sud ne ulazi ni u razloge zbog kojih je 2006. godine SNV u svoj naziv unio dodatak »Nacionalna koordinacija vijeća srpske nacionalne manjine u Republici Hrvatskoj«. Sud također ne ulazi u razloge zbog kojih je od 2006. godine SNV u nekoliko odredbi svoga Statuta (osobito u članke 9. i 10.) unio formulacije iz članka 33. UZoPNM-a koje se odnose na koordinacije.
S tim u vezi, za potrebe ovog ustavnosudskog postupka dostatno je utvrditi da se iz naziva ili statuta te udruge (od 2006. godine nadalje) ne bi smjelo zaključiti da je SNV imao status koordinacije iz članka 33. UZoPNM-a i u razdoblju prije stupanja na snagu osporenog članka 4. stavka 8. UZID UZoPNM-a, to jest prije 6. srpnja 2010.
Slično tome, iz naziva ili statuta te udruge (od 2006. godine nadalje) ne bi se smjelo zaključiti ni da je SNV »stekao« svojevrsno pravo da mu se status koordinacije vijeća srpske nacionalne manjine za područje Republike Hrvatske ozakoni, kao što je to učinjeno u UZID UZoPNM-u 2010. godine.
23. Tek je osporenim člankom 4. stavkom 8. UZID UZoPNM-a iz 2010. godine, dakle, SNV-u priznat pravni status Koordinacije.
Ustavni sud s tim u vezi primjećuje da se u članku 4. stavku 8. UZID UZoPNM-a ne navodi puni naziv SNV-a, pod kojim je on od 2006. godine registriran kao udruga (to jest »Srpsko narodno vijeće – Nacionalna koordinacija vijeća srpske nacionalne manjine u Republici Hrvatskoj« – v. točku 21. obrazloženja ove odluke). Neovisno o tome što je drugi dio njezina naziva izostavljen, nije sporna činjenica da članak 4. stavak 8. UZID UZoPNM-a upravo toj udruzi priznaje status Koordinacije.
Time je SNV, kao udruga, podveden pod poseban zakonski (javnopravni) režim, pri čemu mu je zakonom priznat status neprofitne pravne osobe s pravom na upis u poseban registar kojeg vodi ministarstvo nadležno za poslove opće uprave.
Zbog djelovanja SNV-a kao Koordinacije, način njegova rada i financiranja također se uređuju zakonom. SNV, kao Koordinacija, po sili zakona usklađuje i unaprjeđuje zajedničke interese vijeća srpske nacionalne manjine i koordinira usuglašavanje stavova o pitanjima iz djelokruga vijeća srpske nacionalne manjine na državnoj razini. SNV može donositi odluke o znamenju i simbolima nacionalnih manjina i načinu obilježavanja praznika nacionalnih manjina uz suglasnost Savjeta za nacionalne manjine. SNV može po ovlasti vijeća srpske nacionalne manjine u njihovo ime poduzimati mjere iz članka 31. UZoPNM-a, to jest:
– predlagati tijelima jedinice samouprave mjere za unaprjeđivanje položaja nacionalne manjine u državi ili na nekom njenom području, uključujući davanje prijedloga općih akata kojima se uređuju pitanja od značenja za nacionalnu manjinu tijelima koja ih donose;
– isticati kandidate za dužnosti u tijelima državne uprave i tijelima jedinica samouprave;
– biti obaviještena o svakom pitanju o kome će raspravljati radna tijela predstavničkog tijela jedinice samouprave, a tiče se položaja nacionalne manjine;
– davati mišljenja i prijedloge na programe radijskih i televizijskih postaja na lokalnoj i regionalnoj razini namijenjene nacionalnim manjinama ili na programe koji se odnose na manjinska pitanja.
Prema UZID UZoPMN-u, dakle, SNV je pravna osoba javnog prava.
24. Ustavni sud podsjeća na pravno stajalište Europskog suda da se pravne osobe javnog prava ne mogu smatrati udrugama u smislu članka 11. Konvencije. U predmetu Slavensko sveučilište (Slavic University) u Bugarskoj i drugi protiv Bugarske (odluka o nedopuštenosti zahtjeva, 18. studenoga 2004., zahtjev br. 60781/00) Europski sud je naglasio:
»Sukladno praksi Suda, institucija javnog prava koju je osnovao zakonodavac (public law institution founded by the legislature) nije udruženje u smislu članka 11. Konvencije (...).
U presudi Chassagnou i drugi Sud je smatrao da izraz 'udruženje' u članku 11. Konvencije ima autonomno značenje i klasifikacija u nacionalnom pravu ima samo relativnu vrijednost (Chassagnou i drugi protiv Francuske [VV],... § 100....). Pri ispitivanju je li specifična organizacija udruženje u smislu članka 11. Sud mora uvažiti stvarnost situacije i uzeti u obzir različite čimbenike kao što su (1) duguje li ona svoje postojanje volji parlamenta, (2) je li ona ustrojena u skladu sa zakonom o privatnim udruženjima, (3) ostaje li ona integrirana unutar struktura države, (4) uživa li ona ovlasti izvan područja privatnog prava, kao što su one administrativne, stvaratelja prava (rule-making) ili disciplinske, i (5) primjenjuje li ona postupke javne vlasti, kao profesionalne organizacije (Chassagnou i drugi,... § 101).«
25. U svjetlu prethodnih navoda, Ustavni sud smatra da se pravne osobe javnog prava ne mogu smatrati udrugama ni u smislu članka 43. stavka 1. Ustava. Stoga je za ocjenu o osnovanosti prigovora predlagatelja važno utvrditi opći pravni položaj SNV-a u Republici Hrvatskoj nakon stupanja na snagu UZID UZoPNM-a iz 2010. godine.
26. Ustavni sud ocjenjuje nespornim da je osporenim zakonskim rješenjem SNV dobio dvostruki, međusobno suprotstavljeni, pravni subjektivitet. On je s jedne strane udruga koja potpada pod jamstva slobode udruživanja, a s druge strane zakonom osnovana pravna osoba javnog prava koja ne potpada pod jamstva slobode udruživanja i koja bi tu slobodu, po sili svojih zakonskih ovlasti, mogla ograničavati.
Stoga bi se s tog aspekta osporena zakonska mjera mogla sagledavati i kao nedopušteno miješanje u prava i slobode koje su inherentne SNV-u kao udruzi, a da to miješanje nije utemeljeno na razlozima navedenim u članku 43. stavku 2. Ustava i članku 11. stavku 2. Konvencije.
Ono je dvojbeno i s aspekta članka 17. stavka 2. Okvirne konvencije, koja izrijekom propisuje da se država ne smije miješati u pravo osoba koje pripadaju nacionalnim manjinama da sudjeluju u djelatnostima nevladinih organizacija, kako na državnoj tako i na međunarodnoj razini.
27. Ustavni sud primjećuje da su ustavnost zakonskog rješenja osporili sami pripadnici srpske nacionalne manjine, smatrajući da se njime srpska nacionalna manjina stavlja u neravnopravan položaj u odnosu prema svima ostalima, kojima UZID UZoPNM »ne nameće« pravnu osobu (»udrugu građana«) koja će istodobno djelovati kao koordinacija njihovih izabranih vijeća.
Mjerodavne odredbe članka 33. UZoPNM-a ukazuju da je priznavanje SNV-u statusa Koordinacije iznimka od općeg zakonskog režima koji vrijedi za osnivanje koordinacija. One glase:
»Članak 33.
(...)
(4) Smatra se da su vijeća nacionalnih manjina jedinica područne (regionalne) samouprave osnovale koordinaciju vijeća nacionalnih manjina za područje Republike Hrvatske kada je sporazumu o osnivanju ove koordinacije pristupilo više od polovine vijeća nacionalnih manjina područne (regionalne) samouprave.
(5) Koordinacija vijeća nacionalnih manjina za područje Republike Hrvatske iz stavka 4. ovoga članka je neprofitna pravna osoba. Svojstvo pravne osobe stječe upisom u registar kojeg vodi ministarstvo nadležno za poslove opće uprave....
(...)
(8) Srpsko narodno vijeće djeluje kao Koordinacija vijeća srpske nacionalne manjine za područje Republike Hrvatske i ima pravnu osobnost.«
Sukladno navedenom, izuzimanje srpske nacionalne manjine iz općeg zakonskog uređenja koordinacija ima više aspekata: prvo, umjesto koordinacije, kao pravne osobe javnog prava koja to svojstvo stječe nakon što se ispune zakonom propisane pretpostavke (to jest prethodni sporazum više od polovine »županijskih« vijeća), koordinacija srpske nacionalne manjine ne podliježe tim zakonskim pretpostavkama, jer je status koordinacije zakonom priznat konkretnoj udruzi srpske nacionalne manjine koja djeluje od 1999. godine; drugo, ta udruga svojstvo pravne osobe javnog prava ne stječe upisom u registar kojeg vodi ministarstvo nadležno za poslove opće uprave, nego joj je javnopravna osobnost priznata samim zakonom; treće, ta udruga djeluje kao koordinacija po sili zakona, pa u okviru srpske nacionalne manjine koordinacija nije izraz sporazuma (to jest suglasnosti pravnih volja) većine izabranih vijeća srpske nacionalne manjine.
27.1. Ustavni sud podsjeća da su iznimke od općeg pravnog režima dopuštene ako imaju objektivno i razumno opravdanje.
Budući da su predlagatelji u ovom ustavnosudskom postupku osporili izuzimanje srpske nacionalne manjine iz općeg pravnog režima osnivanja koordinacija vijeća nacionalnih manjina za područje Republike Hrvatske, odnosno ozakonjivanje statusa dotične koordinacije u korist jedne udruge, zadaća je Ustavnog suda u ovom postupku utvrditi je li predlagateljica UZID UZoPNM-a obrazložila razloge koji bi ukazivali da osporeno rješenje ima objektivno i razumno opravdanje.
Ustavni sud u tom smislu primjećuje da u Prijedlogu UZID UZoPNM-a nije sadržano obrazloženje koje bi upućivalo na razloge zbog kojih se srpska nacionalna manjina izuzima iz režima kojem su podvrgnute sve ostale nacionalne manjine u Republici Hrvatskoj u pitanju ustrojavanja koordinacija vijeća nacionalnih manjina za područje Republike Hrvatske. U njemu nije sadržano ni obrazloženje koje bi upućivalo na razloge zbog kojih se status te koordinacije ozakonio u korist jedne konkretne udruge srpske nacionalne manjine.
27.2. U nedostatku bilo kakvog obrazloženja od strane predlagateljice, Ustavni sud polazi od činjenice da se srpska nacionalna manjina razlikuje od svih drugih nacionalnih manjina u Republici Hrvatskoj po brojnosti svojih pripadnika. Ustavni sud, međutim, ne vidi na koji bi način brojčana prevlast pripadnika srpske nacionalne manjine u odnosu prema pripadnicima ostalih nacionalnih manjina u ovom pitanju mogla biti opravdan razlog za različit tretman.
27.3. U odnosu na pitanje ozakonjivanja statusa koordinacije u smislu članka 33. UZoPNM-a u korist konkretne udruge srpske nacionalne manjine (SNV-a), Ustavni sud primjećuje da sam SNV povezuje svoje postojanje i djelovanje uz Temeljni sporazum o istočnoj Slavoniji, Baranji i zapadnom Srijemu (tzv. Erdutski sporazum, 12. studenoga 1995.), a osobito uz »Pismo Vlade Republike Hrvatske o završetku mirne reintegracije regije pod privremenom upravom, Republika Hrvatska« (u daljnjem tekstu: Pismo namjere), koje je u obliku aneksa predsjedniku Vijeća sigurnosti Ujedinjenih naroda 13. siječnja 1997. dostavio stalni predstavnik Hrvatske u Ujedinjenim narodima (S/1997/27, 13. siječnja 1997.). Te je podatke SNV naveo u preambuli i članku 1. svog prvog Statuta od 9. ožujka 1999. Ti se podaci više ne spominju u pročišćenom tekstu Statuta SNV-a od 21. travnja 2007., a ni u kasnijim izmjenama i dopunama, odnosno pročišćenim tekstovima Statuta SNV-a (Ustavni sud nije mogao točno utvrditi na koji je način i kada u tom smislu izmijenjena preambula i članak 1. Statuta SNV-a iz 1999.). Međutim, na službenim internetskim stranicama SNV-a (www.snv.hr/snv/o-nama/) i dalje je istaknuto:
»Srpsko narodno vijeće je izabrano političko, savjetodavno i koordinativno tijelo koje djeluje kao samouprava Srba u Republici Hrvatskoj u stvarima u koje pripadaju pitanja njihovih neotuđivih ljudskih, građanskih i nacionalnih prava, te u pitanjima njihova identiteta, njihove participacije i integracije u hrvatsko društvo.
Srpsko narodno vijeće je osnovano na temelju Erdutskog sporazuma, koji Srbima jamči lokalnu manjinsku samoupravu, te posebno točke 9. »Pisma Vlade Republike Hrvatske o dovršenju mirne reintegracije područja pod prijelaznom upravom« – kao vijeće srpske etničke zajednice u Hrvatskoj, odnosno kao institucija manjinske, etničke samouprave Srba u Hrvatskoj i Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina u Republici Hrvatskoj.
Vijeće je osnovano i na temelju višestoljetne tradicije srpske samouprave koja seže u vremena prvih crkveno-narodnih sabora, preko zakonodavnih i političkih akata kojima se regulirao položaj Srba u Hrvatskoj tijekom 18. i 19. stoljeća, do dokumenata Zemaljskog antifašističkog vijeća. Konstituirajuća sjednica Vijeća održana je 19. jula 1997. Godine u Zagrebu na inicijativu Saveza srpskih organizacija i njegovih članica: Srpskog kulturnog društva Prosvjeta, Srpskog demokratskog foruma, Zajednice Srba Rijeke, Zajednice Srba Istre te Zajedničkog vijeća općina istočne Slavonije, Baranje i zapadnog Srijema.
Osim inicijatora osnivanja, članovi osnivači bili su i Samostalna demokratska srpska stranka, Baranjski demokratski forum, Udruženje izbjeglih i prognanih Srba iz Hrvatske, predstavnici dijela crkvenih općina Srpske pravoslavne crkve, saborski zastupnici srpske nacionalnosti i ugledni pojedinci.«
Iz prethodnih je navoda razvidno kako SNV smatra da je osnovan na »konstituirajućoj sjednici Vijeća održanoj 19. jula 1997. godine u Zagrebu«. Podsjećajući da činjenični događaj ne postaje pravna činjenica samim održavanjem (SNV je registriran 1999.), Ustavni sud smatra potrebnim primijetiti da su sve članice »Saveza srpskih organizacija«, koje su prema navodima SNV-a sudjelovale na konstituirajućoj sjednici SNV-a 1997. godine, samostalne udruge s vlastitom pravnom osobnošću. One se na izborima za članove vijeća nacionalnih manjina pojavljuju kao neposredni izborni suparnici SNV-u neprekidno od 2003. godine (v. točke 21.1. i 21.2. te 28. i 28.1. obrazloženja ove odluke). Štoviše, upravo je jedna od tih udruga predlagatelj pokretanja ovog ustavnosudskog postupka (Srpski demokratski forum).
Predmet ovog ustavnosudskog postupka nije ispitivanje pravne utemeljenosti pozivanja SNV-a na Erdutski sporazum i točku 9. Pisma namjere kao na pravne osnove njegova osnivanja u statusu udruge. Ustavni sud treba odgovoriti na drugo pitanje: mogu li se navedeni dokumenti tumačiti kao pravna osnova iz koje bi slijedila obveza hrvatskog zakonodavca da SNV-u prizna status Koordinacije vijeća srpske nacionalne manjine za područje Republike Hrvatske u smislu članka 33. UZoPNM-a, kako je to učinjeno osporenim člankom 4. stavkom 8. UZID UZoPNM-a?
Ustavni sud primjećuje da Erdutski sporazum ne spominje nijednom riječju bilo koji institucionalni oblik organiziranja pripadnika srpske nacionalne manjine za područje Republike Hrvatske. Što se tiče Pisma namjere, točka 9. glasi:
»9. Pripadnici srpske etničke zajednice mogu osnovati Vijeće srpske etničke zajednice. Vijeće se može obraćati predsjedniku države i hrvatskoj Vladi predlažući i promovirajući rješenja o pitanjima zajedničkog interesa za nacionalnu manjinu.«
(»9. The members of the Serb ethnic community may establish a Council of the Serb Ethnic Community. The Council may apply to the President of the Republic and the Croatian Government, proposing and promoting the solution of issues of common interest for the national minority.«)
Iz navedenog djelokruga poslova »Vijeća srpske etničke zajednice« u smislu točke 9. Pisma namjere očito je da se ono može usporediti s gotovo svakom registriranom udrugom pripadnika srpske nacionalne manjine u Republici Hrvatskoj. Važnije je, međutim, da »Vijeće srpske etničke zajednice« u smislu točke 9. Pisma namjere nema dodirnih točaka sa zakonskom svrhom osnivanja koordinacija vijeća nacionalnih manjina za područje Republike Hrvatske u smislu članka 33. UZoPNM-a. Pravna osnova njihova osnivanja izvire isključivo iz nacionalnog zakonodavstva.
U tom je smislu ustavnopravno važna i činjenica ograničenog prostornog i personalnog važenja Pisma namjere. Ono se odnosilo na »dijelove Županije Osječko-baranjske i Vukovarsko-srijemske koji su trenutačno pod Prijelaznom upravom« (st. 2.). Prava predviđena u njemu vezala su se primarno i u pravilu uz »sve pripadnike srpske etničke zajednice iz područja pod Prijelaznom upravom« (st. 10.), dakle ne i uz one s drugih područja Republike Hrvatske, što govori i sam naziv Pisma namjere (»Pismo Vlade Republike Hrvatske o završetku mirne reintegracije regije pod privremenom upravom«).
Stoga Ustavni sud utvrđuje da se osporeni članak 4. stavak 8. UZID UZoPNM-a ne može obrazložiti ni eventualnom obvezom koja bi se za hrvatskog zakonodavca mogla interpretativno izvoditi iz točke 9. Pisma namjere.
Neovisno o tome, Ustavni sud primjećuje da poslije stupanja na snagu UZoPNM-a (2002.) postaje suvišno bilo kakvo pozivanje na prethodno navedene akte kojima su dijelovi hrvatskog državnog teritorija reintegrirani u ustavnopravni poredak Republike Hrvatske. Naime, u obrazloženju članka 2. Konačnog prijedloga Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina (br. 536) klasa: 016-01/02-01/01, urbroj: 61-01-07 od 22. studenoga 2002. izrijekom je navedeno sljedeće: »U dijelu u kojem ostvarivanje određenih prava i sloboda veže uz 'stečena prava' ovom odredbom obuhvaćena su ona prava koja je Republika Hrvatska prihvatila pismom Vlade Republike Hrvatske Savjetu sigurnosti Ujedinjenih naroda, od 13. siječnja 1977. (pravilno: 1997. – op.), za završetak mirne reintegracije regiona pod prijelaznom upravom, Republika Hrvatska«.
27.4. Sukladno svim prethodnim navodima, u Prijedlogu UZID UZoPNM-a ne postoji nikakvo obrazloženje ni svrhe ni razloga zbog kojih je srpska nacionalna manjina izuzeta iz općeg zakonskog uređenja koordinacija vijeća nacionalnih manjina. Nadalje, ne postoji ni pravna poveznica između članka 4. stavka 8. UZID UZoPNM-a i dokumenata mjerodavnih za završetak mirne reintegracije istočnih dijelova državnog teritorija u ustavni poredak Republike Hrvatske iz 1997. godine, koja bi eventualno mogla ukazivati na cilj koji se osporenom zakonskom mjerom nastojao postići. Konačno, ni iz naravi same stvari nije moguće doći do jednoznačnog zaključka o cilju koji se osporenom zakonskom mjerom nastojao postići.
Stoga je Ustavni sud u ovom postupku ispitao učinke osporene zakonske mjere u svjetlu najviših vrednota ustavnog poretka Republike Hrvatske kao demokratske države utemeljene na vladavini prava.
28. U vijeće srpske nacionalne manjine općine bira se 10 članova, u vijeće nacionalne manjine grada bira se 15, a u vijeće nacionalne manjine županije odnosno Grada Zagreba bira se 25 članova pripadnika srpske nacionalne manjine.
Na izborima članova vijeća srpske nacionalne manjine SNV kao udruga kandidira svoje članove za ta vijeća. Uz SNV to čine i sve ostale udruge srpske nacionalne manjine registrirane u Republici Hrvatskoj ili najmanje 20 pripadnika srpske nacionalne manjine s područja općine, odnosno 30 s područja grada i 50 s područja županije.
Prijedlog kandidacijskih lista potpisuje osoba ovlaštena za zastupanje pojedine udruge srpske nacionalne manjine, pa tako i SNV-a. Redoslijed kandidata na kandidacijskim listama također određuje predlagatelj.
Na temelju odluke Vlade Republike Hrvatske koja raspisuje izbore, članove vijeća neposredno biraju, tajnim glasovanjem za razdoblje od četiri godine, pripadnici srpske nacionalne manjine. Izbori se provode odgovarajućom primjenom odredbi zakona kojim se uređuje izbor članova predstavničkih tijela jedinica samouprave.
28.1. To znači da je SNV kao udruga samo jedan od više sudionika u izbornom natjecanju za vijeća nacionalnih manjina, a da su joj na tim izborima suparnici druge udruge srpske nacionalne manjine, odnosno skupine birača srpske nacionalne manjine koji ističu neovisne liste (v. točke 21.1. i 21.2. obrazloženja ove odluke).
Vijeća nacionalnih manjina u tom smislu imaju obilježja svojevrsnih predstavništava nacionalnih manjina na lokalnim razinama, rad kojih se temelji na ideji pluralizma, jer je on rezultat stajališta izabranih članova vijeća koji pripadaju različitim udrugama jedne te iste nacionalne manjine ili različitim skupinama birača-pripadnika dotične manjine. To pravilo vrijedi i za srpsku nacionalnu manjinu.
U isto vrijeme, međutim, SNV – samo jedan od sudionika izbornog natjecanja za vijeća srpske nacionalne manjine – osporenim člankom 4. stavkom 8. UZID UZoPNM-a osnovan je i kao koordinacija svih tih vijeća za područje Republike Hrvatske. To znači da je predsjednik SNV-a kao udruge u isto vrijeme i predsjednik Koordinacije kao zakonom osnovane pravne osobe javnog prava, preko koje sva izabrana vijeća srpske nacionalne manjine na području Republike Hrvatske moraju »usuglašavati stavove o pitanjima iz svog djelokruga« (članak 33. stavak 2. UZoPNM-a). Štoviše, SNV kao Koordinacija može po ovlasti vijeća (u sastavu kojih su i izabrani članovi SNV-a, uključujući i predsjednika SNV-a, ali sada kao udruge) poduzimati u ime vijeća mjere iz članka 31. UZoPNM-a (v. točku 23. obrazloženja ove odluke).
28.2. Ustavni sud načelno je suglasan sa stajalištem A. Bačića, koji u svom stručnom mišljenju dostavljenom Ustavnom sudu, ističe da članak 4. stavak 8. UZID UZoPNM-a »nije u suglasnosti s Ustavom jer je njegovo expressis verbis navođenje naziva jedne konkretne političke asocijacije od više njih koje postoje unutar corpusa (srpske) nacionalne manjine protivno načelu jednakosti pred zakonom (čl. 14. st. 2. Ustava), načelu ravnopravnosti svih nacionalnih manjina (čl. 15. st. 1.) te karakteru općenitosti najviših pravnih akata«.
Potrebno je, međutim, podsjetiti i na stajališta o jednakosti i vrijednostima pluralizma u demokratskom društvu (v. točku 22. obrazloženja ove odluke), koja moraju važiti i među različitim udrugama jedne te iste nacionalne manjine. Samo se na taj način može graditi pluralističko i istinski demokratsko društvo i stvarati odgovarajući uvjeti koji omogućavaju da nacionalne manjine izraze, sačuvaju i razvijaju svoj vlastiti identitet te sačuvaju i održe svoja prava.
Jednakost pravnog položaja svih registriranih udruga jedne nacionalne manjine, kao i jednakost šansi koje im se u demokratskom društvu moraju osigurati za izražavanje njihovih programa i stajališta, pripada u najvišu ustavnu vrednotu u smislu članka 3. Ustava.
Ustavni sud također podsjeća da je jedan od temeljnih zahtjeva u postupku pridruživanja Republike Hrvatske članstvu u Europskoj uniji unapređenje zaštite i prava nacionalnih manjina. Istovjetan zahtjev postavlja se i u okviru Vijeća Europe, kojemu je Republika Hrvatska članica od 1996. godine. Ti su zahtjevi u cijelosti suglasni s temeljnim vrednotama ustavnog poretka Republike Hrvatske utvrđenim u Ustavu. Stoga je ostvarenje ustavnih, ali i europskih pravnih vrednota pod nadzorom Ustavnog suda po sili njegovih ustavnih zadaća i ovlasti. Ustavni nadzor nad konkretnim rješenjima u tom smislu obuhvaća cjelokupno nacionalno zakonodavstvo, uključujući i ono koje je doneseno u postupku usklađivanja s pravnom stečevinom (acquis communautaire) Europske unije i ono koje je od posebnog interesa za Vijeće Europe i Europsku uniju iako nije dio te stečevine.
29. Zaključno, pravna situacija koja je nastala stupanjem na snagu članka 4. stavka 8. UZID UZoPNM-a nije u skladu s vrijednostima jednakosti i pluralizma u demokratskom društvu utemeljenom na vladavini prava (članak 1. u vezi s člankom 3. i 14. Ustava). Čini se da uzrok leži u nedopuštenom stupnju legaliziranog pogodovanja jednoj među više udruga srpske nacionalne manjine u Republici Hrvatskoj, čime je ujedno – u odnosu na srpsku nacionalnu manjinu – narušena sama zakonska svrha zbog koje su koordinacije vijeća nacionalnih manjina uopće predviđene u UZoPNM-u.
Prethodne činjenice istodobno pokazuju da je zbog miješanja položaja SNV-a kao udruge i položaja SNV-a kao pravne osobe javnog prava u dotično pravno područje unesen neprihvatljiv stupanj pravne nedosljednosti, što je protivno vladavini prava (članak 3. Ustava).
2) Članak 4. stavak 7. UZID UZoPNM-a
30. Predlagatelji osporavaju i suglasnost članka 4. stavka 7. UZID UZoPNM-a s člankom 15. stavkom 1. Ustava. Osporena odredba glasi:
»Članak 4.
U članku 33. iza stavka 4. dodaje se novi stavak... 7.... koji glase:
(...)
(7) Kada je to određeno međunarodnim ugovorima funkciju koordinacije nacionalne manjine može vršiti i krovna udruga te manjine.«
Ustavni sud u prvom redu primjećuje da navedena zakonska odredba nije bila sadržana u Prijedlogu UZID UZoPNM-a Vlade Republike Hrvatske, ali ni u amandmanima Odbora za ljudska prava i prava nacionalnih manjina Hrvatskoga sabora na članak 4. Konačnog prijedloga UZID UZoPNM-a (v. točku 12.1. obrazloženja ove odluke).
U točki 22. (str. 48. i 49.) Zapisnika sa sjednice Hrvatskog sabora, na kojoj je raspravljen i na kojoj se glasovalo o Konačnom prijedlogu UZID UZoPNM-a, održane 16. lipnja 2010., a koja nosi naziv: »Konačni prijedlog Ustavnog zakona o izmjenama i dopunama Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina, hitni postupak, prvo i drugo čitanje, P.Z. br. 569«, navedeno je:
»Predstavnik predlagatelja prihvatio je amandmane koje su podnijeli Odbor za ljudska prava i prava nacionalnih manjina na članak 1. stavak 2. članak 1. stavak 3., članak 3. stavak 3., članak 4. stavak 5. /u izmijenjenom obliku/ i članak 4. stavak 6., dr. sc. Furio Radin na članak 4. nove stavke 6. i 7. i Klub zastupnika HNS-a i HSU-a na članak 4.
Nakon izjašnjenja predlagatelja od amandmana je odustao Odbor za ljudska prava i prava nacionalnih manjina na članak 4. novi stavak 6.«
Ustavni sud utvrđuje da iz navedenog dijela zapisnika, ali ni iz tonske snimke rasprave (v. Internet televiziju Hrvatskog sabora), nije moguće točno utvrditi okolnosti i razloge koji su doveli do prihvaćanja amandmana sadržanog u osporenom članku 4. stavku 7. UZID UZoPNM-a.
31. Iz osporene zakonske odredbe razvidno je da njezin sadržaj izlazi izvan okvira predmeta koji uređuje članak 33. UZID UZoPNM-a. Nesporno je, naime, da se njome ne uređuju odnosi vezani uz koordinaciju vijeća nacionalnih manjina.
Njome se uređuje funkcija »koordinacije nacionalne manjine«. Nju »može vršiti i krovna udruga te manjine«.
Normativni izričaj vezan uz vršenje funkcije »koordinacije nacionalne manjine« Ustavni sud ocjenjuje nejasnim i neodređenim, jer ne upućuje ni na kakav institucionalni ili bilo koji drugi oblik koordinacije koji bi mogao biti predmet zakonskog uređenja. Koordinacija o kojoj govori osporena zakonska odredba (»koordinacija nacionalne manjine«) faktički nije moguća. Stoga tako nejasna i neodređena norma ne zadovoljava zahtjeve pravne određenosti i izvjesnosti.
Nadalje, nejasan je i neodređen normativni izričaj »krovna udruga te manjine« jer pretpostavlja da u pravnom poretku Republike Hrvatske može postojati više udruga pojedine nacionalne manjine i samo jedna krovna udruga te nacionalne manjine. Takav normativni izričaj u praksi bi mogao imati velikih implikacija na slobodu udruživanja zajamčenu člankom 43. stavkom 1. Ustava. On otvara mogućnost nastanka sporova među različitim udrugama jedne nacionalne manjine o tome koja bi se među njima trebala smatrati »krovnom udrugom« te manjine u smislu osporene zakonske odredbe. Na to ukazuje i činjenica da pojedine udruge srpske nacionalne manjine u svojim statutima izrijekom određuju za sebe da su »krovne udruge« (primjerice, Statut Narodnog vijeća Srba – pročišćeni tekst od 27. srpnja 2002., koji je ovjeren rješenjem Gradskog ureda za opću upravu Grada Zagreba klasa: UP/I-230-02/02-02/888, urbroj: 251-02-02/2-02-2 od 14. listopada 2002.). Ustavni sud takvu zakonsku normu stoga ne može ocijeniti ustavnopravno prihvatljivom.
32. Polazeći od neodređenosti i nejasnoća te neizvjesnih pravnih učinaka povezanih s odredbom koja uređuje funkciju »koordinacije nacionalne manjine« koju može vršiti »krovna udruga te manjine«, Ustavni sud ukinuo je članak 4. stavak 7. UZID UZoPNM-a zbog njegove nesuglasnosti sa zahtjevima koji u odnosu na zakone proizlaze iz vladavine prava, najviše vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske utvrđene u članku 3. Ustava.
Ustavni sud u tom smislu opetovano ponavlja svoje ustaljeno stajalište da se zakon koji dopušta neizvjesnost u pogledu krajnjeg učinka svojih odredaba ne može smatrati zakonom koji je utemeljen na načelu vladavine prava niti zakonom u kojem je utjelovljeno načelo pravne izvjesnosti. Stoga se svaka pravna norma sadržana u zakonu neće smatrati »zakonom« u smislu Ustava i Konvencije zbog same činjenice svoje opstojnosti. Mjerila Konvencije, koja moraju biti ispunjena da bi se riječ »zakon« u sintagmi »propisan zakonom« (engl. »prescribed by law«; franc. »prévues par la loi«) smatrala zakonom, znatno su stroža. Njih je postavio Europski sud, a Ustavni sud ih je prihvatio u svojoj praksi (v. točke 19.4. i 19.5. obrazloženja odluke i rješenja broj: U-I-659/1994, U-I-146/1996, U-I-228/1996, U-I-508/1996, U-I-589/1999 od 15. ožujka 2000., »Narodne novine« broj 31/00.).
33. Ustavni sud na kraju primjećuje da prvi dio rečenice članka 4. stavka 7. UZID UZoPNM-a glasi: »Kada je to određeno međunarodnim ugovorima...«. Ustavni sud podsjeća da pravni poredak Republike Hrvatske počiva na monističkom odnosu između normi nacionalnog i međunarodnog prava. Stoga je svaki međunarodni ugovor, ispunjava li pretpostavke iz članka 139. Ustava, dio unutarnjeg pravnog poretka, a po pravnoj je snazi iznad zakona. Sukladno tome, budu li u pravnom poretku Republike Hrvatske na snazi međunarodni ugovori koji se spominju u ukinutoj odredbi UZID UZoPNM-a i budu li oni propisivali da »funkciju koordinacije nacionalne manjine može vršiti i krovna udruga te manjine«, onda će takvi međunarodni ugovori biti dio unutarnjeg pravnog poretka Republike Hrvatske i po svojoj će pravnoj snazi biti iznad samog UZoPNM-a te izvan ustavnog nadzora Ustavnog suda.
34. Slijedom navedenog, Ustavni sud je na temelju članka 55. stavaka 1. i 2. Ustavnog zakona odlučio kao u točki I. izreke.
35. Objava ove odluke temelji se na članku 29. Ustavnog zakona (točka II. izreke).

Broj: U-I-3786/2010

U-I-3553/2011

Zagreb, 29. srpnja 2011.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednica

dr. sc. Jasna Omejec, v. r.
 



TEKST KOJI NIJE UŠAO U PROČIŠĆENI TEKST

USTAVNI ZAKON O IZMJENAMA I DOPUNAMA USTAVNOG ZAKONA O PRAVIMA NACIONALNIH MANJINA

(„Narodne novine“, broj 80/10 od 28.06.2010.)


Članak 5.
Ovaj Ustavni zakon objavit će se u »Narodnim novinama« i stupa na snagu osmoga dana od dana njegove objave.